Доклад на конференции «Совет русских школ» 25 сентября 2010 года

Общие характеристики нового закона

С точки зрения структуры вступивший в силу с 1 сентября 2010 года новый закон об основной школе, гимназии во многом повторяет старый закон. Сравнительная таблица глав приведена ниже.

 

Старый                                                                Новый

I глава                                                                  I глава

  Общие положения                                              Общие положения

II глава                                                                 II глава

  Основание школы                                               Обеспечение исполнения школьной    

                                                                              обязанности

III глава                                                                III глава

  Школьная обязанность                                       Организация обучения в школе

                                                                                        Часть 1

                                                                               Учебная программа

                                                                                        Часть 2

                                                                               Участие в учебной деятельности школы

                                                                                         Часть 3

                                                                               Поддержка развития ученика в школе

                                                                                         Часть 4

                                                                               Особенности обучения ученика с особыми 

                                                                               образовательными потребностями

IV глава                                                                 IV глава

  Организация обучения и воспитания                Ученики и родители

  в школе

V глава                                                                  V глава

  Ученики и их родители                                       Управление школой

                                                                                          Часть 1

                                                                               Основание школы и разрешение на 

                                                                               обучение

                                                                                          Часть 2

                                                                               Документы школы

                                                                                          Часть 3

                                                                                Управление школой

                                                                                          Часть 4

                                                                               Школьные работники

                                                                                          Часть 5

                                                                               Внутренняя оценка школы и

                                                                               консультирование школы по вопросам

                                                                               внутренней оценки

                                                                                          Часть 6

                                                                               Переустройство школы, передача

                                                                               управления и прекращение деятельности

VI глава                                                                 VI глава

  Школьные работники                                          Финансирование школы

VII глава                                                                VII глава

  Устройство школьной жизни                              Государственный надзор

VII1 глава

  Внутренняя оценка школы и

консультирование школы по вопросам

внутренней оценки

VIII глава                                                              VIII глава

  Школьное имущество, финансирование и        Применительные положения

бюджет                                                                              Часть 1

                                                                                Переход

                                                                                           Часть 2

                                                                                Изменение законов и признание

                                                                                недействительными

VIII1 глава

  Государственный надзор

IX глава

  Переустройство, переформирование школы,

передача в муниципальную или частную

собственность и прекращение деятельности

Х глава

  Применение закона

Как видно, в новом законе появилось разделение трех глав на части. Если старый закон состоял из 54 статей, то новый – из 127. У статей в новом законе появились названия, что значительно облегчает знакомство с ним.

Цели закона

Новый закон существенно расширяет цели закона. Если старый закон описывал лишь правовое положение и рабочий распорядок общеобразовательной школы (ст. 1), то есть основной школы и гимназии, то новый закон описывает (ст. 1) основы учебного распорядка основной школы и гимназии, права и обязанности ученика и родителей или опекунов ученика, права и обязанности школьных работников, основы управления школой и ее финансирования, а также основы государственного надзора. В старом законе все эти новшества в той или иной степени тоже присутствовали, но в целях закона не фигурировали.

Основные ценности общеобразовательной школы

Новшеством является появление в тексте закона основных ценностей общеобразовательной школы. Статья 3 состоит из трех частей, достаточно противоречивых.

В части 1 утверждается, что «В общеобразовательной школе поддерживается духовное, физическое, моральное, социальное и эмоциональное развитие ученика». Как видно, интеллектуального развития в этом перечне нет, хотя традиционно в школу ходили, прежде всего, за знаниями. «Знания» косвенно присутствуют лишь в задаче формирования у ученика научной картины мира. Если мы сравним это со статьей 29 Конвенции о правах ребенка, то увидим, что «Государства-участники соглашаются в том, что образование ребенка должно быть направлено на развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме», то есть «ум» все-таки в задачах образования присутствует.

Часть 2 содержит отсылки к «этическим принципам», указанным в «конституции ЭР, Всеобщей Декларации прав человека ООН, Конвенции о правах ребенка и основных документах ЕС». Исходящие из них ценности «считаются важными». Над формулой «ценности, исходящие из принципов» мне еще предстоит поразмыслить, отмечу лишь пока, что ценности, указываемые эстонской конституцией, во многом не те, что содержат приведенные международные документы, а иногда и прямо противоречат им.

Особенно ярко это видно из части 3, в которой говорится о том, что «Социализация нового поколения основывается на принятии традиций эстонской культуры, общих ценностей европейской и мировой культуры и основных достижений науки. Люди, получившее общее образование, способны интегрироваться с обществом и способствуют полноценному социальному, культурному, экономическому и экологическому развитию общества Эстонии».

В той же статье 29 Конвенции о правах ребенка сказано, что одной из целей образования является «воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной». В этой формуле путь к ценностям русской культуры гораздо короче, чем в эстонском законе.

Радует, однако, то, что эстонский законодатель понял, наконец, смысл процесса интеграции и провозглашает интеграцию «с», а не интеграцию «в». Второе замечание, которое следует сделать в связи с этой статьей закона, заключается в том, что закон явно ориентирован на определенный период. Это следует из того, что закон ориентирован на «новое поколение», о чем говорится прямо.

По сравнению со старым законом, в новом отдельно указаны задачи основной школы (ст. 4), задачи гимназии (ст. 5) и принципы учебного процесса (ст. 6). Присущее реформистам «позитивное мышление» перешло в законодательство – в частности, в задачи основной школы входит создание учебной среды, «позитивно влияющей» на ученика. К положительным среди задач следует отнести формирование способности саморефлексии и критического мышления. Если следовать логике Джудит Батлер, то саморефлексия – основа появления совести. В отношении гимназии в закон внесена мысль о том, что она является подготовительной ступенью к получению высшего образования, так как основной задачей гимназии определено нахождение учениками той отрасли, «с которой связывать свой дальнейший образовательный путь».

К неловкой формулировке в законе ценностей и задач не стоит подходить слишком критично, так как формулирование ценностей в непосредственном виде крайне редко кому удается – в основном их предпочитают формулировать через права или обязанности.

Обеспечение исполнения школьной обязанности

Школьная обязанность указывалась в законе и раньше, но ее обеспечение не было предусмотрено. Теперь же основной акцент делается как раз на обеспечении ее исполнения.

Как уже указывалось выше, закон в своих целях дополнен правами и обязанностями родителей. К сожалению, в статье 11 указаны лишь обязанности родителей, и только в части обеспечения исполнения учеником школьной обязанности. Так как это новый аспект закона, приведем эти обязанности полностью.

«Родитель обязан создавать условия и способствовать исполнению школьной обязанности, в том числе:

1) создавать для ученика, имеющего школьную обязанность, условия, способствующие обучению дома, и предпосылки для участия в учебе;

2) предоставлять школе свои контактные данные и уведомлять об их изменении;

3) знакомиться с актами, регулирующими школьную жизнь;

4) сотрудничать с школой на условиях и в порядке, установленными настоящим законом и принятыми на его основании правовыми актами;

5) принимать меры, которые предлагает школа или волостная или городская управа по месту жительства;

6) обращаться по предложению школы в консультационную комиссию;

7) добиваться в случае необходимости от школы или волостной или городской управы по месту жительства ученика принятия указанных в правовых актах мер для обеспечения исполнения школьной обязанности».

Принуждать к исполнению этих обязанностей закон предлагает весьма странным образом. В части 2 этой статьи устанавливается, что «Если родитель не исполняет (эти) обязанности, волостная или городская управа обязана принять необходимые меры для защиты прав ребенка». Непонятно, каким образом сокрытие родителем от школы своего нового номера телефона может нарушить права ребенка.

«Необходимые меры», применяемые местной исполнительной властью, традиционны для Эстонии – штрафы. Статья 14 устанавливает, что размер штрафа может достигать 200 штрафных единиц, т.е. 12 000 крон. Несмотря на обилие обязанностей родителя, состав правонарушения только один – «если имеющий школьную обязанность ребенок не внесен в список ни одной школы или в течение одной четверти необоснованно отсутствовал более чем на 20 процентах занятий».

Также законом отдельно предусматриваются меры по обеспечению исполнения школьной обязанности со стороны школы, а также местной исполнительной власти. Эти меры для школы перечислены в отдельной статье 58 как меры воздействия на ученика. Помимо обычной школьной «классики», не фигурировавшей, однако, ранее в законах, две меры представляются сравнительно новыми. Это «отстранение от уроков с обязанностью находиться в указанном месте и достичь к концу урока необходимого результата обучения». Как должен выглядеть школьный карцер, не уточняется. Будет практиковаться также «временный запрет на участие в обучении» с той же обязанностью отчитаться за изученное самостоятельно.

Муниципалитет тоже обрел по закону свои меры воздействия на нерадивых учеников – на них стал распространяться закон о мерах воздействия на несовершеннолетних. Самым суровым средством воздействия по этому закону является направление в спецшколу.

Язык обучения

Статья 21 нового закона во многом повторяет статью 9 старого закона и сохраняет ту же модель «сохранения» русского языка как языка обучения в основной школе и гимназии. Ни одна из проблем, вставших в этой области перед старым законом, в новом законе не решена. Поэтому придется ограничиться описанием старых проблем, по-прежнему актуальных.

Тут следует повторить мою старую мысль о том, что перевод русских школ на эстонский язык обучения противоречит конституции, в частности, ее 37 статье, согласно которой каждый имеет право на обучение на эстонском языке. Право, а не обязанность! Соответственно, обязанность государства – обеспечить соответствующий выбор. Поэтому следовать старой-новой законной модели «сохранения» - значит потакать нарушению конституции, ценности которой тот же закон призывает уважать. Слово «сохранение» я беру в кавычки потому, что оно актуально только при наличии угрозы, а в нашем случае угроза уже реализована, и русское образование нам предстоит отвоевывать обратно.

Новый закон, однако, во многом смягчил ситуацию – в частности, в статье 15 «Государственная учебная программа» наряду со школами с эстонским языком обучения прямо указываются и школы с русским языком обучения, чего в старом законе всячески избегали. Посмотрим теперь на то, предлагает ли законная модель «сохранения» русского языка в качестве языка обучения реально ликвидировать это противоречие с конституцией.

Если пристально изучить саму модель «сохранения», то ее следует признать совершенно неудовлетворительной. Во-первых, она двухступенчатая, а для гимназии – четырехступенчатая, причем решения во всех четырех инстанциях принимаются исключительно на основании дискреции. Рассмотрим все четыре ступени.

Согласно статье 21 предложение собранию местного самоуправления по «сохранению» русского языка обучения делает попечительский совет. В случае гимназии уточняется, что предложение это делается «на основании программы развития школы».

Перед тем, как разбирать модель далее, определимся, что на уровне школы по степени интереса к «сохранению» русского языка есть в общем случае три типа субъектов: незаинтересованные – муниципалитет, руководство школы и учителя, в общем случае неопределенные – «поддерживающие школу организации» и эксперты и заинтересованные – школьники, их родители и ученики. При этом практика показала, что ученики, входящие в попечительский совет гимназии от ученического самоуправления, довольно легко манипулируемы со стороны незаинтересованных в «сохранении» лиц.

Решение о внесении в программу развития школы пункта о сохранении русского языка как языка обучения принимается, как уже было показано, на основании программы развития школы. Сама же программа утверждается, согласно статье 67, «в порядке, утвержденном держателем школы», т.е., согласно части 2 статьи 1, «волостью или городом» - лицом в общем случае незаинтересованным. К этому прибавляется утешение в виде того, что «Программа развития и ее изменения подготавливаются в сотрудничестве с попечительским советом, ученическим представительством, учебным советом, а также экспертами из или вне школы». Никаких методических или законных рекомендаций для вынесения решения о внесении интересующего нас пункта в программу развития школы нет. Исходя из сложившейся практики, можно утверждать, что муниципалитет выносит по данному вопросу чисто политическое решение. В результате уже на этой фазе процесс может быть остановлен. Протесты невозможны, так как отрицательное решение муниципалитета нельзя будет назвать незаконным – законной базы для оспаривания не существует. Более того, инициатива в данном вопросе принадлежит самому муниципалитету.

Следующей фазой для гимназии (в случае внесения в программу развития школы) и первой фазой для основной школы является решение попечительского совета школы, которое оформляется в виде предложения собранию местного самоуправления. Состав попечительского совета по новому закону претерпел некоторые изменения. Во-первых, законодатель отказался от определения количественного состава попечительского совета; теперь количественный состав его не определен, но установлено процентное ограничение – представители родителей, выпускников и организаций, поддерживающих школу, должны составлять в нем большинство. Во-вторых, законодатель отказался от идеи выборов попечительского совета и перешел от нее к «формированию». Формирование же это происходит «в порядке, установленном держателем школы». Как и в предыдущем случае, непонятно, какой из муниципальных органов должен устанавливать этот порядок – собрание местного самоуправления или его управа. Раньше закон точно указывал на собрание местного самоуправления.

Практика разработки местными самоуправлениями «закона о выборах» попечительских советов может быть в общем случае признана неудовлетворительной – достаточно вспомнить казус с обжалованием соответствующего постановления Тартуского городского собрания у канцлера юстиции. Видимо, именно после этого казуса «выборы» были заменены «формированием», так как выборы как процесс обладают некоторыми принципами, в то время как «формирование» совершенно произвольно.

В-третьих, несколько изменился качественный состав попечительского совета. Если в старом законе муниципалитет был представлен депутатом, то в новом это «представитель держателя школы», то есть это может быть и муниципальный чиновник.

Данный анализ приведен с целью выяснения того, насколько в общем случае вероятно принятие попечительским советом решения о сохранении русского языка. С одной стороны, закон гарантирует нахождение в попечительском совете численного перевеса заинтересованных и в общем случае нейтральных лиц. С другой стороны, у муниципалитета в руках «порядок формирования» попечительского совета, который позволяет активно манипулировать составом попечительского совета. Решение попечительского совета по интересующему нас вопросу имеет лишь один ограничитель и указатель – положения, записанные в программе развития школы. Никаких других методических или законных оснований нет. В составе попечительского совета четко прослеживаются две группы по интересам, причем первой двигают политические и финансовые соображения, второй – культурные соображения и родительский инстинкт.

Следующей фазой для гимназии и последней фазой для основной школы становится решение собрания местного самоуправления. Это – опять-таки чисто политическое решение. Отметим здесь, помимо очевидных вариантов «да» и «нет», еще и Тартуский казус, когда городское собрание дважды отказывалось рассматривать предложение попечительского совета Тартуской Пушкинской гимназии. Никаких сроков для вынесения решения по предложению попечительского совета закон не устанавливает. Никаких законных способов оспорить бездействие городского собрания у попечительского совета нет, так как совет не является «лицом, чьи права нарушены», и не может поэтому обратиться в административный суд. Административно-процессуальный кодекс в принципе предусматривает в статье 7 возможность обращения в суд «объединения лиц в интересах своих членов или в интересах других лиц, в том числе объединения, не являющегося юридическим лицом, если закон дает ему такое право». Однако закон об основной школе, гимназии попечительскому совету такого права не дает, что является очевидным упущением законодателя.

Отметим также, что все, что касается русского языка – это законодательно область чисто политических решений, поэтому неправы те, кто утверждает, что вопросы русского языка вообще и образования на нем в частности – вне политики. Во многом аналогичная схема предлагается законодателем и для «сохранения» русского языка в качестве языка внутреннего делопроизводства, причем объем самого при этом права юридически ничтожен.

Для того, чтобы подчеркнуть разницу, обратимся к законам, регулирующим бизнес-отношения. Так как в законе об основной школе, гимназии речь идет о «ходатайстве» («предложении») и «разрешении», то обратимся по аналогии к отношениям, регулирующим выдачу лицензий и разрешений. Например, разрешение на строительство. Статья 24 закона о строительстве называется «Отказ в выдаче разрешения на строительство» и содержит в себе 12 законных оснований, по которым в разрешении на строительство может быть отказано. То же касается и отказа от выдачи разрешения на пользование строением – статья 34 закона, содержащая 17 оснований. Соответственно, если у выдающего разрешения лица нет законного основания для отказа, его решение об отказе может быть оспорено, как незаконное.

Впрочем, так далеко ходить вряд ли было нужно. В самом законе об основной школе, гимназии есть часть 8 статьи 63, содержащая перечень причин, по которым министр образования может отказать в выдаче школе разрешения на обучение. Соответственно, незаконный отказ министра может быть оспорен в суде. Повторимся: для вынесения решения об утверждении или отказе школе в русском языке обучения никакой материальной законной базы нет, это чисто политические решения, не имеющие никакого отношения собственно к образованию.

Опыт показывает, что, за редким исключением (Маарду), русский язык в школе и русскую школу вообще поддерживает исключительно оппозиция. Например, городское собрание Локса, целиком, за исключением одного депутата, состоящее из центристов, проголосовало за ликвидацию русской гимназии. При этом большинство этих центристов – русские. В Раквере, где центристы в оппозиции, он активно встали на защиту ликвидированной русской гимназии. В числе этих центристов – известный тележурналист русофобского Kanal 2 Пеэтер Выза.

Последним этапом для гимназий является выдача разрешения со стороны Правительства Республики по ходатайству собрания местного самоуправления. Опять-таки это чисто политическое решение. Более того – а при чем тут вообще Правительство Республики? Какую-то логику здесь можно поискать в том, что муниципальные школы частично финансируются из госбюджета, но тогда предложения попечительского совета должны отправляться в собрание местного самоуправления и Правительство Республики параллельно, а не последовательно, и закон должен определять порядок разрешения противоречий, когда один из этих органов говорит «да», а другой – «нет».

Совершенно очевидно, что вся эта экзотическая схема задумана таким образом, чтобы практически исключить возможность «сохранения» русского языка в качестве языка обучения в школах, а также исключить возможность обжалования при внешнем предоставлении возможностей для этого «сохранения».

Отметим также, что подобная многоступенчатость разрешительного процесса характерна как раз для регулирования вопросов, касающихся межнациональных отношений – вспомним хотя бы закон о культурной автономии национального меньшинства. Данный факт также указывает на явную политизированность этих отношений.

Ликвидация школ

В части ликвидации школ закон стал гораздо хуже. Во-первых, из статьи 80 полностью исчезли законные основания для ликвидации школ. Часть 3 статьи 49 старого закона определяла, что процесс, который для простоты назовем ликвидацией, может проходить в одном из четырех случаев:

1) потребность в образовании в городе или волости уменьшилась;

2) возможности финансирования уменьшились;

3) переустройство в системе образования;

4) иные случаи, исходящие из закона или региональной политики.

В новом законе, повторимся, этих оснований нет, поэтому решение о ликвидации школы в принципе не может быть оспорено, как незаконное. При этом сохранено то положение старого закона, по которому о решении о ликвидации школы муниципалитет обязан письменно уведомить Министерство образования и науки, местного уездного старейшину, школу, родителей и учеников, что, согласно закону об административном производстве, автоматически делает из родителей и учеников адресатов решения, обладающих правом обжалования решения.

Тут не обойтись без латыни. Lex simper dabit remedium – закон всегда предусматривает способ защиты. В нашем случае эта юридическая истина полностью проигнорирована.

Так как в новом законе в принципе утрачена материальная законная база для обжалования решения о ликвидации школ, то нет смысла анализировать предыдущую судебную практику – вместо того, чтобы решить многочисленные проблемы, связанные со сложностями обжалования в суде решения о ликвидации школы, законодатель просто отказался от судебного решения этих вопросов.

Переходные положения

Часть 4 статьи 89 устанавливает, что «В школах, в которых после вступления в силу настоящего закона в гимназической ступени применяется в качестве языка обучения язык, отличный от эстонского, часть 3 статьи 21 настоящего закона применяется с 2011/2012 учебного года в отношении учеников, начавших гимназическое обучение, и в отношении всей гимназии обучение приводится в соответствие с частью 3 статьи 21 не позднее 1 сентября 2013 года». Смысл этого положения от меня ускользнул.

Согласно статье 95, уставы школ должны быть приведены в соответствие с новым законом к 31 декабря этого года.

Судя по статьям 71 и 96, трудовые договоры с директорами школ становятся бессрочными, хотя на свободное место директора по-прежнему следует объявлять конкурс.

Согласно статье 97, порядок формирования попечительских советов должен быть подготовлен муниципалитетами к 31 декабря этого года. К этому же сроку состав попечительского совета должен быть приведен в соответствие с законом.

 

Обсуждение закрыто