Необходимое предисловие

Данная экспертиза была написана 6 лет назад для практического применения, скажем так, группой заинтересованных лиц, поэтому широкой публике не представлялась. Практическое применение не задалось, зато задался Русский дискуссионный клуб, председатель которого Олег Назмутдинов предложил мне выступить там с сообщением о культурной автономии. Текст в некоторых своих частях несколько устарел (например, определение национального меньшинства, вместо того, чтобы измениться, в неизменном виде размножилось еще и в Закон о языке), но в основе своей продолжает оставаться актуальным. Ведь новый закон, который вот уже который год «разрабатывает» соответствующая комиссия при Министерстве культуры, так и не предъявлен публике.

Сергей Середенко

 

 

ОБЩАЯ ЭКСПЕРТИЗА

Закона о культурной автономии национального меньшинства

 

Введение

Экспертиза любого уже действующего закона должна иметь четкую задачу. Чем четче поставлена задача, тем конкретнее экспертиза. В случае данной экспертизы задачи были поставлены следующим образом:

- анализ Закона о культурной автономии национального меньшинства¹ (ЗоКАНМ) с целью подготовки пакета поправок к закону;

- практическое желание создать Русскую национально-культурную автономию (РНКА, НКА).

Данная констатация имеет целью объяснить, почему при данной экспертизе нарушен обычный порядок экспертизы законов, и экспертиза начата не с объекта, а с субъекта. Результаты исследования субъектности НКА приводят к выводу, что для реального создания РНКА ЗоКАНМ может и не понадобиться.

 

I. Субъект

1. НКА как субъект

Ст. 50 Конституции ЭР не дает ответа на вопрос о субъектности НКА. В ней упоминаются только учреждения самоуправления, а ЗоКАНМ ставится задача установления условий и порядка их создания. Ст. 37 Конституции говорит об учебном заведении для национального меньшинства. В ответе на запрос автора канцлер юстиции Ю.-Э.Труувяли счел, что речь идет как раз об учебном заведении, созданном НКА.

ЗоКАНМ также не дает ответа на вопрос о субъектности НКА. Ч. 1 ст. 2 ЗоКАНМ определяет НКА как право национального меньшинства на создание культурных самоуправлений. Ч. 2 ст. 5 говорит о праве национальных меньшинств на создание учреждений культурного самоуправления и указывает на их компетенцию. Ст. 6 упоминает наряду с учреждениями культуры образовательные учреждения, а также религиозные общины. Согласно ч. 2 ст. 7 национальные списки составляются культурными обществами и их союзами.

Ч. 1 ст. 11 ЗоКАНМ определяет, что руководящими органами культурного самоуправления национального меньшинства являются совет по культуре и управления культуры. Согласно ч. 2 той же статьи совет по культуре может образовать уездное или городское собрание национального меньшинства по вопросам культуры или назначить местных уполномоченных по вопросам культуры.

Все вышеперечисленное ни в коем случае не проясняет вопрос о том, является ли НКА лицом. Более того, самим термином НКА ЗоКАНМ оперирует только в ст. 2; по сути же ЗоКАНМ – это закон не о НКА, а о культурном самоуправлении (КСУ), и далее речь пойдет как раз о «личности» КСУ.

22.03.1999 года Правительство внесло в Рийгикогу проект закона об изменении ЗоКАНМ. Согласно пояснительной записке к законопроекту² Правительство озаботилось «юридическим статусом» КСУ. «Во избежание сложной процедуры создания публично-правового юридического лица, считаем целесообразным учреждение КСУ в качестве частно-правового юридического лица – некоммерческого объединения. (…) Также на частно-правовое юридическое лицо можно возложить публично-правовые функции».

 

Данный законопроект Правительство отозвало.

Из приведенного выше видно, что, во-первых, Правительство считало необходимым рассматривать КСУ как юридическое лицо и, во-вторых, не смогло определиться с тем, каким именно юридическим лицом должно стать КСУ, в связи с чем решило пойти по пути наименьшего сопротивления. Из действующей редакции ЗоКАНМ видно, что эта ключевая проблема не решена до сих пор.

Вместе с тем многое в ЗоКАНМ указывает на то, что КСУ – юридическое лицо. К признакам юридического лица, согласно теории права³, относятся имущественная обособленность, организационная целостность, правоспособность, собственные органы управления. Из приведенных выше черт КСУ однозначно следует, что КСУ – юридическое лицо. Так, например, согласно ст. 23 ЗоКАНМ, «Расходы, связанные с выборами в совет по культуре национального меньшинства, покрывает КСУ национального меньшинства…». Из этого видно, что КСУ может иметь обязательства.

Собственные руководящие органы и имущественная обособленность также прямо следуют из ЗоКАНМ. Так, согласно ст. 29, «При прекращении деятельности КСУ НМ принадлежавшее ему имущество передается в порядке, установленном решением совета по культуре».

 

2. Доктринальные воззрения

Согласно господствующей в ЭР доктрине, нашедшей отражение в Законе об общей части Гражданского кодекса⁴ (ЗоОЧГК), юридические лица бывают частно-правовыми и публично-правовыми. Частно-правовое юридическое лицо, каковым согласно ч. 1 ст. 25 ЗоОЧГК является некоммерческое объединение (форма, предложенная Правительством для КСУ), создается в частных интересах. Согласно ч. 2 этой же статьи публично-правовым юридическим лицом является государство, местное самоуправление и иное юридическое лицо, которое создано в публичных интересах и на основании закона об этом юридическом лице. Из чего следует, что по поводу каждого отдельного публично-правового юридического лица издается отдельный закон. Таких примеров довольно много – Закон о Тартуском Университете, Закон о национальной библиотеке, Закон об Адвокатуре и т.д.

При этом учреждения государства и местного самоуправления юридическими лицами не являются, хотя обладают всеми признаками юридического лица. Эти учреждения вносятся в особый Регистр государственных учреждений и учреждений местного самоуправления.

Данная доктрина является достаточно неловкой, и в последнее время законодатель избегает создания публично-правовых юридических лиц законами, предпочитая, как уже было показано выше, нагружать публично-правовыми функциями частно-правовые юридические лица. Что в определенной мере позволяет говорить о процессе приватизации власти в стране.

(Указанная доктрина выдерживалась законодателем далеко не во всем и далеко не всегда. Так, ст. 10 Закона о местных самоуправлениях⁵ определяла город и волость как публично-правовое лицо. В 2005 году по предложению автора законодатель включил в определение слово юридическое. Другой пример – созданная в 1993 году комиссия Рийгикогу по «определению последствий оккупации» была, согласно решению Рийгикогу о ее создании… юридическим лицом.)

Знакомство с ЗоКАНМ обнаруживает картину, обратную доктринальной: само КСУ юридическим лицом не является, однако его учреждения, во всяком случае, часть из них, безусловно являются юридическими лицами. Так, в данном в ст. 24 каталоге учреждений КСУ учебные заведения, предприятия и издательства очевидно являются юридическими лицами, причем частно-правовыми. Никакого логического объяснения такой инверсии нет.

 

3. КСУ – публично-правовое юридическое лицо

В упоминавшейся выше пояснительной записке Правительство признавало, что по сути КСУ является публично-правовым юридическим лицом, но отступило от этого признания в виду «сложности процедуры». Вместе с тем не только пояснительная записка, но и многие другие признаки указывают на то, что КСУ – публично-правовое юридическое лицо.

Так, первая редакция Административно-процессуального кодекса⁶ (АПК) в п. 1 ч. 1 ст. 3 определяла, что в компетенцию административного суда входит рассмотрение жалоб и протестов на правовые акты и действия органов и должностных лиц государственной исполнительной власти, местного самоуправления и учреждений НКА. П. 3 ч. 1 ст. 4 АПК определял, что с жалобой или протестом можно обращаться в отношении правовых актов и действий представительного собрания НКА, его исполнительного органа или должностного лица последнего. Ч. 2 ст. 5 наделяла правом обращения в административный суд не только каждого, но и местное самоуправление и учреждение НКА, которое считает, что правовой акт органа государственной исполнительной власти нарушает его права.

Из приведенного выше видно, что законодатель рассматривал НКА наравне с органами государственной исполнительной власти и местными самоуправлениями, признавая тем самым их публично-правовой характер. Законодатель также указывает на правовые акты НКА, а также их должностных лиц.

ЗоКАНМ также содержит доказательства того, что НКА (КСУ) – публично-правовое юридическое лицо. Достаточно указать на упоминания учреждений самоуправления и особенно их компетенции – свойства, присущего исключительно публично-правовым органам.

Строгое следование доминирующей в ЭР доктрине приводит таким образом к несколько неожиданному выводу о том, что Русская НКА не может быть создана на основании ЗоКАНМ, а может быть создана только на основании Закона о русской национально-культурной автономии, так как в отношении каждого публично-правового юридического лица должен приниматься свой закон. Подобное следование доктрине позволяет толковать органический ЗоКАНМ как рамочный закон.

При определении того, каким именно юридическим лицом должна быть НКА (КСУ), особо следует остановиться на вопросе о том, в чьих интересах они создаются. ЗоОЧГК различает только два типа интересов: частные и публичные. Очевидно, что НКА (КСУ) не создаются в частных интересах. Но вот создаются ли они в публичных? Ст. 50 Конституции дает на этот вопрос «ассиметричный» ответ: КСУ создаются в интересах национальной культуры. «Ответ» по-эстонски конституционно-поэтичный: совершенно ясно, что «национальная культура», не являясь субъектом, своих интересов иметь не может.

Также очевидно, что НКА (КСУ) создаются в групповых интересах, в интересах национальной группы. Однако обеспечение коллективных интересов – ахиллесова пята эстонского законодательства. Драмы Тартуской Пушкинской гимназии и Бронзового солдата как раз во многом связаны с законодательной незащищенностью коллективных интересов.

У законодателя нет отчетливой позиции по этому поводу. С одной стороны, групповые интересы группы людей, проживающих на территории одного местного самоуправления, защищены Законом о местных самоуправлениях, причем само местное самоуправление, как уже указывалось – публично-правовое юридическое лицо. Интересы группы адвокатов также объявлены публичными через Закон об адвокатуре, хотя сами адвокатские бюро по закону – коммерческие объединения. С другой стороны, партии, которые, согласно ч. 1 ст. 1 Закона о партиях⁷, имеют своей целью выражение политических интересов своих членов и избирателей (групповые интересы – С.С.), а также осуществление государственной власти и местного самоуправления, создаются, как НКО, в частных интересах. (Парадокс: в ЭР государственная власть и местное самоуправление на законодательном уровне осуществляются в частных интересах!)

В отношении партий ведется свой раздел Регистра некоммерческих объединений и целевых учреждений. То же действует и в отношении профсоюзов – они, согласно ст. 6 Закона о профсоюзах⁸, также являются некоммерческими объединениями, и в отношении них также ведется свой раздел регистра. Цель профсоюза, согласно ч. 1 ст. 2 закона, представление и защита интересов работников, то есть опять-таки групповые интересы.

Можно ли понимать интересы национальной группы как публичные? Или следует согласиться с определением их как частных путем формализации в НКО? Ответ, видимо, следует искать в природе НКА. Партии очевидно конкурируют друг с другом, что не позволяет говорить ни о какой партии как о выразителе интересов всего общества. Профсоюзы не конкурируют друг с другом (в теории), но находятся в объективной оппозиции к работодателям, отсюда их защитная функция, не свойственная партиям. Поэтому и профсоюзы не могут претендовать на выражение интересов всего общества. Само же понятие национально-культурной автономии указывает на взаимовыгодное для всех членов общества перераспределение ответственности за сохранение и развитие культуры той или иной национальной группы. Более того, ЭР, как главный выразитель публичных интересов, ратифицировав в1996году Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств⁹, согласилась не только претерпевать наличие «в себе» НКА, но и, согласно, например, ч. 1 ст. 5 конвенции, «содействовать созданию необходимых условий лицам, принадлежащих к национальным меньшинствам, для сохранения и развития их культуры и сохранения основных элементов их самобытности, а именно: их религии, языка, традиций и культурного наследия». Совпадение (хотя бы формальное) интересов государства и национальной группы позволяет говорить об интересах национальной группы как об общих, общественных, публичных.

Говоря о публично-правовой природе КСУ и необходимости регулировать создание каждого КСУ отдельным законом, следует отметить, что Рийгикогу, как и Правительство, вне сомнения, не имеет права само инициировать данный законопроект, поскольку НКА как право на КСУ есть исключительно у национального меньшинства - у государства же, соответственно, есть обязанность его обеспечить. В этом безусловное своеобразие НКА, о котором еще пойдет речь ниже.

 

4. Правоспособность КСУ

Рассуждения о «личности» КСУ имеют непосредственное отношение и к такому открытому вопросу, как возникновение правоспособности КСУ. На состоявшемся 22.11.2008международном семинаре ЦИПЧ «Актуальные проблемы НКА» разгорелся спор о том, а считается ли ингерманландская НКА созданной. Одним из аргументов «против» было заявление одного из участников семинара о том, что эта НКА «не зарегистрирована».

Старательно обходя вопрос о КСУ как о лице, ЗоКАНМ так же тщательно обходит и вопрос о возникновении правоспособности КСУ. Согласно ч. 2 ст. 26 ЗоОЧГК правоспособность частно-правового юридического лица возникает с момента внесения в соответствующий регистр. В этом смысле НКО «Русская НКА» г-на Черепанова и К^О уже является созданной. Правоспособность же публично-правового юридического лица, согласно ч. 3 ст. 26 ЗоОЧГК, возникает с момента, указанного в законе об этом публично-правовом юридическом лице. Никакого регистра публично-правовых юридических лиц не существует, так как каждое из них уникально и регулируется отдельным законом – поэтому и зарегистрировать НКА невозможно. Во всяком случае, следуя уже упомянутой доктрине.

При этом любопытно, что ст. 28 ЗоКАНМ практически определяет прекращение правоспособности НКА (КСУ) через «прекращение деятельности учреждений КСУ»… Правительством.

 

II. Объект

Объект закона – это те социальные отношения, которые он регулирует. Применительно к экспертизе ЗоКАНМ следует, видимо, отдельно исследовать заявленный объект (в эстонской практике это обычно статья под названием «Цели закона»), фактический объект, т.е. те отношения, которые фактически описаны в законе и надлежащий объект, т.е. те отношения, которые должны быть описаны с тем, чтобы национальное меньшинство могло проявлять к ним реальный интерес, а не интерес, предписанный законом.

 

5. Заявленный объект

Согласно ст. 50 Конституции, цель ЗоКАНМ – определение условий и порядка создания учреждений КСУ. Сам же ЗоКАНМ статьи «Цели закона» не содержит, и вообще очень отличается по структуре от законов, обычно принимаемых Рийгикогу. Сказывается «довоенное» происхождение.

По цели ЗоКАНМ мало чем отличается от Коммерческого кодекса или Закона о некоммерческих объединениях. Указанные законы действительно прописывают условия и порядок создания соответствующих объединений. Однако Коммерческий кодекс не прописывает, каким бизнесом, как и зачем заниматься коммерсанту. В этом смысле ЗоКАНМ значительно отличается от указанных законов, так как никакой другой акт или общественная практика не дают ответа на вопрос, что же такое учреждение КСУ.

Так как никто в общественной практике ЭР также не знает, что такое само КСУ и каковы его цели, то короткий каталог этих целей дается в ч. 1 ст. 5. При этом следует сразу и решительно подчеркнуть, что сам ЗоКАНМ определяет не условия и порядок создания учреждений КСУ, как это предписывает Конституция, а порядок и условия создания безличного, как уже было выше выяснено, самого КСУ, точнее, его органов управления. В этом смысле ЗоКАНМ – это закон о порядке и условиях создания нечто и органов его управления.

Это нечто, судя по «порядку и условиям» его создания – феномен (выше уже было показано, что это не субъект) чрезвычайной государственной важности. Ни один другой государственный объект не имеет столь сложной и жесткой системы создания, что свидетельствует о его чрезвычайной – выше, чем у любого государственного органа ЭР, включая Рийгикогу, - степени легитимности. При такой степени легитимности КСУ должно, исходя из принципа пропорциональности, иметь большие полномочия, чем Рийгикогу.

 

Для доказательства этой чрезвычайной степени легитимности органов управления КСУ обратимся к описанным в ЗоКАНМ процедурам.

- в создании органов управления КСУ имеют право участвовать только граждане ЭР – ст. 1 и 6 ЗоКАНМ. Подобные ограничения накладываются только на выборы в Рийгикогу и любую государственную службу. На муниципальных выборах, как известно, иностранцы обладают активным избирательным правом, т.е. степень легитимности «по-эстонски» уже выше, чем у местных самоуправлений;

- необходимо составить «национальные списки», причем составлять их имеет право национальное культурное общество или союз обществ – статья 1 Порядка¹¹. Для составления списков надо получить разрешение;

- при рассмотрении ходатайства о разрешении на составление списков министр культуры (Правительство) не имеет никаких законодательных инструкций о том, в каком случае ему разрешать составление национальных списков, а в каком – нет. Не упрощает понимания этого и создаваемая на основании ст. 3 Порядка комиссия, так как рекомендации комиссии, согласно ст. 4 Порядка, имеют для министра культуры совещательный характер. Подобная «открытость» полномочий министра крайне характерна для всего, что связано с национальными меньшинствами, и не характерна для всего, что связано с бизнесом. В очередной раз подтверждается неоднократно высказанный автором тезис о крайней политизированности межнациональных отношений в Эстонии;

- при разрешении министра культуры внесение в список членов национального меньшинства производится не автоматически, как во всех остальных случаях (выборов), а на основании личного заявления «члена национального меньшинства» – ч. 3 ст. 8 ЗоКАНМ;

- для подачи ходатайства о создании КСУ опять-таки необходимо иметь национальное культурное общество или союз обществ – ч. 1 ст. 10 ЗоКАНМ;

- для внесения в список избирателей органов управления КСУ член национального меньшинства должен отдельной процедурой изъявить согласие на внесение в список избирателей – ч. 1 ст. 16 ЗоКАНМ;

- выборы не проводятся, если согласие на внесение в список избирателей дало менее половины лиц, внесенных в список членов национального меньшинства - ч. 1 ст. 16 ЗоКАНМ. Совершенно уникальное требование для выборов;

- список избирателей публикуется для всеобщего ознакомления не менее чем за два месяца до выборов - ч. 1 ст. 17 ЗоКАНМ. Данное требование находится в явном противоречии с новейшими воззрениями на проблематику защиты личных данных – «лицо, внесенное в список членов национального меньшинства», должно таким образом открыто признать свою принадлежность к национальному меньшинству;

- выборы считаются состоявшимися, если в них участвовало более половины лиц, внесенных в списки избирателей - ст. 19 ЗоКАНМ. Также совершенно уникальное для ЭР требование к выборам.

Этот далеко не полный каталог требований, более подробно изложенный в Правилах выборов Совета по культуре национального меньшинства¹⁰ и Порядке ведения и использования национальных списков национальных меньшнств¹¹, призван показать, что избранный по такой процедуре орган – Совет по культуре,- должен обладать поистине императорскими, если не божественными полномочиями. Как будет показано ниже, на деле Совет по культуре самоуправляемого нечто не обладает ничем.

 

6. Фактический объект

Вся III глава ЗоКАНМ позволяет говорить о том, что фактическим объектом ЗоКАНМ являются порядок и условия выборов Совета по культуре национального меньшинства, т.е. основой для компаративного анализа являются в основном не законы о создании коммерческих либо некоммерческих объединений, а законы о выборах.

Исследование разницы между заявленным и фактическим объектами следует дополнить выявлением ценностей, заложенных в ЗоКАНМ. Выше уже было показано, что ни один закон или общественная практика Эстонии не выявляют ценности национально-культурной автономии, культурного самоуправления, органов управления культурного самоуправления и учреждений культурного самоуправления. Иными словами – а зачем они? В чем их ценность, ради которой нужно проходить весь указанный выше ритуал?

«В узком и традиционном понимании термин «автономия» относится к области публичного права и означает самостоятельность каких-либо институтов государственного и муниципального сектора или территориальных единиц в реализации каких-либо властных и управленческих функций. (…) «По субъекту делится на два типа: автономия учреждений и автономия общностей». (…) Понятие «самоуправление» используется в значениях, тождественных или близких к понятию «автономия», означает реализацию автономного состояния»¹².

При подробном знакомстве с ЗоКАНМ обнаруживается, что он пытается регулировать отношения далеко не только в сфере культуры. Следуя за представленным в ст. 24 каталогом учреждений КСУ, можно сделать вывод о том, что эти отношения распространяются еще и на сферу образования, социального обеспечения, предпринимательства. Из ст. 6 следуют еще и отношения в религиозной сфере.

Судя по степени легитимности, минимум вчетверо превышающую парламентскую, олдермен Совета по культуре может спать с ключами от Банка Эстонии под подушкой. Это значит, что блага и права, которые обретают органы управления КСУ, должны как минимум распространяться на право вето на любой закон, включая Закон о госбюджете, право вето на любое кадровое назначение, первоочередное пользование бюджетными средствами и пр. Только таким образом, не покушаясь на компетенцию Рийгикогу, Президента и Правительства, можно оправдать невероятную легитимность Совета по культуре.

Вместо этого ст. 3 и 4 ЗоКАНМ описывают права не Совета по культуре, а права… физического лица, принадлежащего к национальному меньшинству. Вместе с тем ратифицированная ЭР в 1996 году Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (РКоЗНМ) в ст. 1 определяет, что «Защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и как таковая входит в сферу международного сотрудничества». Иными словами – это уже не дело эстонского законодателя описывать права лица, принадлежащего к национальному меньшинству – это сфера международного правового регулирования. Эстонский законодатель может расширить (по сравнению с международным правом) в одностороннем порядке права этих лиц, но ни в коем случае не сократить. Прописывать же в ЗоКАНМ права физического лица, когда целью закона является описание порядка и условий создания учреждений КСУ и, по-видимому, их прав и обязанностей – значит, по меньше мере, напускать туману.

 

7. Ценности

Что же предлагает ЗоКАНМ национальному меньшинству взамен невероятной системы формирования? Право на создание учреждений культурного самоуправления (ст. 24) и отчисления из госбюджета в соответствии с законом, а также целевые пособия – п. 1 ч. 1 ст. 27 ЗоКАНМ. Рассмотрим эти «предложения» подробнее.

Если проанализировать заявленные в ч. 1 ст. 5 ЗоКАНМ цели КСУ, то видно, что государство в их реализации никакой своей роли не видит. Из заявленного в ст. 24 перечня возможных учреждений самоуправления нет ни одного, которое не могло бы быть создано без учета положений ЗоКАНМ. Более того, ст. 25 ЗоКАНМ отдельно подчеркивает, что «Открытие школы (класса) для национального меньшинства производится в порядке, установленном Законом о частной школе¹³».

Ч. 1 ст. 1 этого закона прямо говорит о том, что речь идет о частно-правовых юридических лицах, а ч. 1 ст. 2 уточняет, что речь может идти как о коммерческих, так и некоммерческих юридических лицах. Для которых, как уже было рассмотрено выше, существуют свои механизмы создания.

Отдельно как право можно рассматривать право преподавания на языке национального меньшинства. П. 1 ст. 24 ЗоКАНМ дает право на преподавание на национальном языке в детских дошкольных учреждениях и в школах. Однако, согласно п. 12 ч. 1 ст. 6 Закона о частной школе (любой), язык преподавания определяется в уставе школы, т.е. учредителем.

Глава VI Закона об образовании¹⁴ устанавливает все возможные виды учебных заведений, которыми являются детские дошкольные учреждения, основные школы и гимназии, ПТУ, высшие прикладные школы, университеты, а также школы по интересам. Деятельность всех перечисленных видов учебных заведений регулируется соответствующими законами, но не ЗоКАНМ. Более того, Закон об образовании ссылок на ЗоКАНМ не содержит вообще.

Ст. 9 Закона об основной школе, гимназии¹⁵ самостоятельно определяет язык преподавания в основной школе и гимназии, в том числе использование «каких угодно языков». Более того, ч. 3 ст. 9 закона дает поручение Правительству о разработке постановления, специально регулирующего изучение национальной культуры и родного языка принадлежащих к нацменьшинствам учащихся. Речь, правда, идет не о нацменьшинствах, а об учениках, «чей родной язык не является языком преподавания в школе», но подобные языковые конструкты вообще типичны для эстонского законодательства, когда речь идет о нацменьшинствах, в особенности – русском. Что характерно, такое постановление даже принято¹⁶.

Правда, в мероприятиях по сохранению собственного языка, которые больше напоминают активную оборону и наступление на «чужие языки», эстонский законодатель зашел так далеко, что проложил, видимо, первую в современном мире цивилизационную границу. Так, ч. 3 ст. 2 Закона о языке с 2007 года стала определять, что «Меры поддержки чужих языков не должны наносить ущерб эстонскому языку».

Таким образом, ЗоКАНМ не содержит в части преподавания на национальном языке никаких преференций по сравнению с другими законами.

Помимо этого, п. 1 ст. 24 ЗоКАНМ находится в явном противоречии с содержанием ст. 37 Конституции, согласно которой «Язык обучения в учебном заведении для национального меньшинства избирает учебное заведение». Как уже было сказано, приведенный в главе VI Закона об образовании перечень учебных заведений существенно шире, чем упомянутые в п. 1 ст. 24 ЗоКАНМ детские дошкольные учреждения и школы, то есть ЗоКАНМ сознательно сужает сферу конституционного регулирования. Отметим попутно некоторую странность этой формулировки, так как, если следовать логике канцлера юстиции, полномочиями на выбор языка обучения в учебном заведении для национального меньшинства должен был бы обладать Совет по культуре КСУ, а не учреждение КСУ. Было бы странно, если бы созданная корейской общиной школа самостоятельно решила бы вести обучение на немецком языке…

Теперь обратимся к самой бесспорной эстонской ценности – деньгам. Точнее, деньгам из публичного сектора. П. 1 ч. 1 ст. 27 ЗоКАНМ определяет, что денежные средства КСУ НМ и его учреждений образуются из отчислений из госбюджета в соответствии с законом и целевых пособий. Следует сразу решительно указать, что никакого закона, в соответствии с которым деньги КСУ выделяются из госбюджета, нет, если только под законом не имеется в виду сам закон о госбюджете. Однако в последнем случае государство практически свободно от обязательств перед КСУ, так как формирование госбюджета находится в исключительной компетенции Рийгикогу. Из сказанного следует, что никакого права у КСУ на деньги из госбюджета нет, также как у Рийгикогу нет обязанности эти деньги выделять. В этом принципиальное различие КСУ от местного самоуправления, чья доходная база в основном формируется из государственного подоходного налога с физического лица, причем отходящая местному самоуправлению доля этого налога фиксирована законом. Более того, в свое время существовал также Закон о соотношении волостного и городского бюджетов с государственным бюджетом¹⁷, в котором, в частности, был прописан механизм достижения соглашения о размере ежегодного фонда поддержки местных самоуправлений из государственного бюджета. Интересно, что партнером Правительства по переговорам о размере фонда выступали «уполномоченные местных самоуправлений и союзов самоуправлений» - непрямая, но все-таки аналогия с Советом по культуре КСУ НМ.

Здесь следует оговориться, что и международное право не настаивает на финансировании образовательных учреждений КСУ со стороны государства. Так, ч. 2 ст. 13 РКоЗНМ прямо говорит о том, что «Осуществление этого права не влечет за собой каких-либо финансовых обязательств для Участников». Гаагские рекомендации¹⁸, развивая это положение РКоЗНМ, подчеркивают, однако, что «Параграф 32 Копенгагенского Документа¹⁹ не возлагает обязательств на государство финансировать эти институты, но он обуславливает, что эти институты могут «запрашивать общественную помощь от государства в соответствии с национальным законодательством». Никакого механизма запрашивания ЗоКАНМ также не предлагает.

Еще сомнительнее выглядят перспективы получения «целевых пособий, выделенных учебным заведениям, учреждениям культуры и социального обеспечения КСУ из бюджета местного самоуправления» - п. 2 ч. 1 ст. 27 ЗоКАНМ. Местные самоуправления и так постоянно обираются государством…

Из приведенного выше следует, что никакой автономии ЗоКАНМ на деле не предполагает, так как эта автономия ничем не обеспечена. Особенно наглядно это может быть видно в такой консервативной области, как образование: КСУ просто не имеет права создавать школу для НМ, не имея никаких гарантий того, что эта школа просуществует хоть какое-то понятное время. Сама идея передачи публичных функций в коллективное управление, характерная для национально-культурной автономии, предполагает и пропорциональную передачу КСУ общественных ресурсов. Из ЗоКАНМ следует, что ничего подобного эстонский законодатель в виду не имел.

Следует еще остановиться на «долевом взносе культурного самоуправления, размер которого устанавливается советом по культуре» - п. 3 ч. 1 ст. 27 ЗоКАНМ. Совершенно непонятно, о чем идет речь. Выглядит этот «долевой взнос» как «национальный налог» с физического лица, внесенного в списки национального меньшинства. Однако ничего подобного в Законе о налогообложении найти, разумеется, невозможно. В отношении данного «долевого взноса», к сожалению, одни только вопросы, приводить которые здесь нет смысла.

 

8. Взаимоотношения с государственной властью

Как уже было указано выше, сама идея автономии подразумевает строгое разграничение компетенции КСУ и государства. Местные самоуправления, реализующие принцип территориальной автономии, имеют довольно четкое разграничение компетенции с государственной властью. В качестве регулятора этого разграничения, помимо довольно разветвленного законодательства о местных самоуправлениях, работают три дополнительных принципа:

- обязанности на местное самоуправление могут быть возложены только законом или договором;

- в компетенцию местного самоуправления входят также все вопросы местной жизни, решение которых не отдано никому другому и

- в случае возложения на местное самоуправление обязанностей государства последнее компенсирует местному самоуправлению все связанные с этим расходы.

 

В этом смысле интересно проследить, какую роль применительно к КСУ государство отводит себе в ЗоКАНМ. Вот перечень обязательств государства:

- Правительство устанавливает Порядок ведения и использования национальных списков национальных меньшинств – ч. 2 ст. 7 ЗоКАНМ;

- Правительство (министерство культуры) рассматривает ходатайство об образовании КСУ – ст. 10 ЗоКАНМ;

- Правительство утверждает состав главного избирательного комитета по выборам в совет по культуре НМ и назначает своего представителя для «осуществления контроля за соблюдением правил проведения выборов» - ч. 1 ст. 13 ЗоКАНМ;

- Правительство утверждает Правила выборов Совета по культуре национального меньшинства – ст. 14 ЗоКАНМ;

- Правительство (по-видимому, министерство культуры) рассматривает «ходатайство о проведении повторных выборов» - ч. 2 ст. 16 ЗоКАНМ; Конструкция несколько странная, так как выше было показано, что Правительство рассматривает не «ходатайство о проведении первичных (?) выборов», а «ходатайство об образовании КСУ», что совсем не одно и то же;

- Правительство и Рийгикогу решают вопрос о выделении денежных средств КСУ – п. 1 ч. 1 ст. 27 ЗоКАНМ;

- «Уполномоченные на то государственные органы контроля» осуществляют контроль над использованием выделенного КСУ по целевому назначению имуществом – ч. 2 ст. 27 ЗоКАНМ;

- Правительство прекращает деятельность учреждений КСУ на установленных в ст. 28 ЗоКАНМ основаниях. Примечательно, что для частно-правовых юридических лиц порядок прекращения деятельности предусмотрен иными законами;

При анализе данного каталога видно, что Рийгикогу практически никакой роли не отвел себе – вся «компетенция» сосредоточена на Правительстве. Исключение – госбюждет. Никакого разграничения компетенции государства и КСУ ЗоКАНМ не предусматривает – более того, нет даже принципов взаимодействия государства с КСУ. Государство взяло на себя обязанность установить правила игры в выборы (с чем справилось, хоть и отвратительно), функции надзора, контроля и «пресечения». Государство вообще не рассматривает КСУ как партнера в деле сохранения и развития культуры НМ, в отличие, скажем, от профсоюзов – ст. 3 Закона о профсоюзах, в которой профсоюзы прямо заявлены как социальные партнеры. Подобное отношение законодателя к феномену, многократно превосходящего его степенью своей легитимности, просто непростительно.

 

III. Культурная автономия как право национального меньшинства

9. «Эстонский опыт»

Перед тем, как приступить к написанию очерков проекта Закона о русской культурной автономии, то есть приступить к проектированию надлежащего объекта, следует остановиться на исследовании НКА как права НМ. Национальная культура, «в интересах» которой, согласно Конституции, создается культурная автономия – вот ценность, вокруг которой обращается вся рассматриваемая здесь проблематика. Специфика отношений в данном случае состоит в том, что право НМ на культурную автономию не есть притязание на национальную культуру как на ценность, а в том, что КСУ может распорядиться общественными ресурсами на развитие национальной культуры заинтересованнее, чем государство, так как субъективно оценивает свою национальную культуру выше, чем государство, развивающее культуру вообще. От подобной разницы в оценке – комплексный подход к финансированию «учреждений КСУ», действие принципа субсидиарности.

Эстонский опыт и законодательство, однако, существенно отклонились от этой линии. Конституция ЭР не признает культуры национальных меньшинств государственной ценностью: согласно преамбуле к Конституции, призванием эстонского государства является сохранение «на века» исключительно эстонской культуры. Расхожим местом в общественной дискуссии стало наблюдение автора о том, что данная уникальная преамбула заявляет исключительно о сохранении эстонской культуры, без привычной связки с развитием.

Расхождение между эстонским и международным правом в части признания ценности культур национальных меньшинств с каждым годом становится все ощутимее. Без различения того, обладают ли конкретные национальные меньшинства субъектностью или нет, международное право наделяет национальные меньшинства коллективными правами и обязанностями. Так, например, подчеркивая право НМ на установление коллективной идентичности посредством их родного языка, которое осуществляется, прежде всего, через образование, Гаагские рекомендации отмечают и обратную сторону: «Те же самые документы, однако, подчеркивают, что право поддерживать коллективную идентичность через язык меньшинств должно быть сбалансировано обязательством интегрироваться и участвовать в большом национальном обществе».

Ни в коем случае нельзя полагать, что эстонское государство равнодушно к национальным меньшинствам – отнюдь! Просто объектом своей «заботы» оно выбрало не права НМ, а их обязанности. Отсюда Языковая Инспекция и все прочие прелести. Налицо и явный перекос в применительной практике Конституции: избыточно применяется ст. 6, согласно которой государственным языком Эстонии является эстонский язык, и вовсе без применения остаются те положения Конституции, которые говорят о правах НМ. Единственное «невынужденное» дополнение к Конституции, сделанное после 1992 года – это внесение в каталог особо охраняемых преамбулой объектов эстонского языка. Более того – общей практикой эстонского законодателя является превращение прав принадлежащих к национальным меньшинствам лиц в обязанности.

Так, согласно ст. 37 Конституции, каждый имеет право учиться на эстонском языке. «Право» здесь прежде всего означает возможность выбора, из чего следует, что государство должно этот выбор предоставить. Однако, как известно, Закон об основной школе, гимназии сделал обучение на эстонском языке обязанностью. (По предложению автора указание на неконституционность гимназической «реформы» было внесено в итоговую резолюцию Конгресса национальных меньшинств Эстонии, который состоялся в октябре 2008 года). С учетом вышеуказанной «специфики» эстонского подхода следует признать, что эстонский законодатель действительно рассматривает НКА как право на сохранение национальной культуры, и без формализации КСУ полагает такое право недействительным.

Данный вывод подтверждает и направление «финансовых потоков». Государство охотно инвестирует средства в обязанность НМ интегрироваться, охотно карает за неисполнение этой обязанности, но ничего не вкладывает в реализацию прав НМ. В обязанности же направляются и европейские деньги, создающие рабочие места для эстонцев и проблемы для НМ.

Гаагские и Ослоские²⁰ рекомендации были разработаны международной группойэкспертов по заказу Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств Макса ван дер Стула.Одна из функций ВКНМ формулировалась как «предупреждение конфликтов на возможно более ранней стадии». В ЭР, насколько известно, мировоззренческий, но, по «соглашению сторон» признанный межэтническим конфликт уже состоялся, при этом никаких выводов из него власть для себя не сделала. Понятно, что на этом фоне «надлежащий объект» ЗоКАНМ приобретает довольно нетипичные очертания.

 

10. Значение ЗоКАНМ

Говорить о том, что ЗоКАНМ – «мертвый» закон, нельзя, потому как он оказывал и продолжает оказывать влияние на общественную жизнь ЭР. На основании ЗоКАНМ были «созданы» два КСУ – шведское²¹ и ингерманландское²². «Созданы» взято в кавычки оттого, что, согласно букве ЗоКАНМ, в правовых актах ЭР факт «создания» КСУ, точнее, выборов Совета по культуре, не фиксируется никак. Из имеющихся на эту тему правовых актов – только распоряжения Правительства об утверждении составов соответствующих главных избирательных комитетов.

Гораздо большее значение для общественной жизни имело данное в ст. 1 ЗоКАНМ определение национального меньшинства, минимум на полтора десятилетия заморозившее фактическое действие практически всех льготных для русского НМ положений, прежде всего конституционных. Определение НМ исключительно как граждан ЭР, хоть и заявлялось ЗоКАНМ действующим «в понимании настоящего закона», за сознательным неимением другого определения распространилось практически на все сферы.

Так, например, в вынесенном в 2005 году решении²³ Таллиннского окружного суда была приведена следующая статистика в отношении города Локса: всего жителей согласно переписи 2000 года -3494, граждан ЭР – 1548, всего русских – 2262 человека. Понятно, что если русские – «жители», то они – большинство, а если «граждане» - то нет. Таким образом через критерий гражданства ЗоКАНМ удавалось держать в пассивном состоянии те права национальных меньшинств, которые связаны с их преобладанием на определенной территории – ст. 51, 52 Конституции. Суд на основании представленной автором апелляционной жалобы признал, что данное в ЗоКАНМ определение НМ не применимо вне ЗоКАНМ, а его прежнее применение имело «замораживающий эффект» на права НМ.

Более того, суд признал, что «Апеллянт обоснованно сослался на Второй отчет Эстонии об исполнении РКоЗНМ Совета Европы, в котором на 6 стр. отмечено, что Правительство указанной декларацией (в которой дается то же определение НМ, что и в ЗоКАНМ – С.С.) выразило свое понимание действительного и правового положения меньшинств в Эстонии, а также то, что декларация сейчас имеет скорее историко-политическое значение. Из этой позиции видно, что декларацией не преследовалась цель ограничить понятие национального меньшинства во всем правовом поле».

В 2007 году эта мысль была узаконена в ст. 10 Закона о языке²⁴, но данное в ЗоКАНМ определение НМ так и осталось неизменным. «Замораживающий эффект» длился с 1993 по 2007 годы, и частично продолжает длиться дальше.

Вместе с тем эстонское определение НМ (в эстонском оригинале используется термин vähemusrahvus, что как «национальное меньшинство» можно перевести лишь с большой натяжкой), по мнению автора, вообще не имеет права на жизнь. Во-первых, оттого, что, как уже указывалось права НМ принадлежат к правам человека, а не к правам граждан. Во-вторых, данное определение в требовании «укорененности» к НМ по сути говорит о т.н. «коренных народах», а не об НМ – права «коренных народов» описаны в соответствующей Декларации ООН, а не в РКоЗНМ.

Нежелание менять ЗоКАНМ законодатель частично оправдывает тем, что, согласно п. 10 ст. 104 Конституции ЗоКАНМ – органический закон. Само наличие ЗоКАНМ в конституционном каталоге органических законов крайне спорно, но это тема для отдельного исследования.

И, наконец, последнее практическое значение ЗоКАНМ: с его приятием был отменен принятый в 1989 году Закон о национальных правах граждан Эстонской ССР, дававший НМ несравненно больше прав и гарантий, чем ЗоКАНМ. К сожалению, этот закон просуществовал совсем недолго, и его эффективность не была доказана на практике.

 

IV. Заключительные положения

11. Надлежащий объект или практические рекомендации

В настоящем разделе автор не предлагает какой-то одной стройной теории, а выстраивает ряд логик, каждая из которых может привести к совершенно различным моделям поведения.

 

11.1. «Иные»

Как уже было подробно показано выше, законодатель испытывает поистине экзистенциальный страх перед перспективой придания НМ субъектности. Без субъектности извечный русский вопрос «А ты кто такой?», который с успехом заменяет пару «Кто виноват?» и «Что делать?», будет по-прежнему разлагать русскую общину Эстонии, а власть будет продолжать утверждать, что ей «не с кем разговаривать». Не признавая коллективных интересов НМ, государство формализовало лишь две крайности – публичную и частную. Однако данный подход совершенно не сообразуется с Конституцией.

Так, ст. 37 Конституции определяет, что «С целью сделать образование доступным государство и местные самоуправления содержат необходимое количество учебных заведений. В соответствии с законом разрешается также открывать и содержать иные учебные заведения, в том числе частные».

В Законе об образовании четко прописано, что учебные заведения могут быть государственными, муниципальными и частными. А где же иные, разновидностью которых являются частные? Их нет. А ими, по всей видимости, и должны были бы стать учебные заведения КСУ, для которых Конституцией отдельно предусмотрено право выбора языка обучения. Иные как раз вписываются в зазор между публичными и частными – коллективные. В рассуждения о полной победе либерализма в одной отдельно взятой стране пускаться не хочется…

Данное положение дает возможность оспаривать ЗоКАНМ на конституционном уровне и выдвигать совершенно новую концепцию КСУ, основанную на НКА как на коллективном праве.

 

11.2. Материальные нормы НКА

Выше было показано, что, согласно Конституции, ЗоКАНМ скорее процессуальный, чем материальный закон. Выше даже ставился вопрос – а зачем все это?

Также было показано, что материальные нормы ЗоКАНМ (отвечающие на вопрос что?, а не на вопрос как?) довольно скупы и, собственно, имеют очень мало общего с коллективным правом, если имеют вообще. Вместе с тем материальная сторона проекта закона о русской НКА имеет под собой могучую правовую базу – международную, необходимо лишь провести необходимую работу по синтезу. При работе над синтезом следует руководствоваться изложенным в п. 3 Гаагских рекомендаций принципом: «Также нужно иметь в виду, что соответствующие международные обязательства составляют международные минимальные стандарты. Это будет противоречить их духу и целям, если эти обязательства будут интерпретироваться ограничительно».

Из этого следует, что все, изложенное в международных документах касательно прав НМ, должно трактоваться составителями как непреложные обязательства ЭР по отношению к НМ. То есть это не стартовая точка для переговоров, а точка, далее которой отступать некуда. Такая мотивированная позиция будет, безусловно, культурным шоком для законодателя.

Отдельно следует остановиться на международных документах, имеющих декларативный характер, а также на документах мягкого права. Отдельный, не менее важный источник права – это отчеты ЭР в депозитарии соответствующих международных соглашений по НМ. Понятно, что, отстаивая применимость норм мягкого права, которые, однако, по большей части представляют собой развернутые комментарии к нормам «обязательных» документов, следует проявить определенную жесткость. Здесь, однако, на помощь может придти систематизация судебной практики ЭР – те решения, в которых суды основывали свои решения именно на документах мягкого права. Особняком в этом каталоге стоит решение²⁵ по «делу Бердникова», явившееся продолжением «Локсаского дела».Вданном решении судья применила 12 (!) документов мягкого права, относящегося к правам НМ. Ссылка на судебные решения – отличная возможность «легализации» в ЭР документов мягкого права.

 

11.3. Материальные и процессуальные нормы русской НКА

В общественной дискуссии неоднократно звучала мысль о том, что ЗоКАНМ в том числе совершенно не подходит для создания РНКА еще и потому, что совершенно не учитывает численность русского населения Эстонии. Для учета этого фактора следует вновь обратиться к Гаагским рекомендациям: «Со своей стороны, НМ должны гарантировать, что их требования являются разумными. Они должным образом должны рассмотреть такие обосновательные факторы, как их собственная численность, демографическая плотность в любом данном регионе (или регионах), а также свою способность внести вклад в обеспечение жизненности требуемых институтов».

Из приведенного следует, что требования НМ могут разниться в зависимости от их численности. Косвенно данный принцип закреплен и в законодательстве: ч. 2 ст. 2 ЗоКАНМ дает безусловное право на создание КСУ немцам, евреям, шведам и русским. Данная четверка явно происходит из Конституции ЭР 1920 года. Для сравнения: куда более реалистичный, чем ЗоКАНМ, Закон о национальных правах граждан Эстонской ССР 1989 года из всех возможных НМ ЭССР особо выделяет только русское.

Численность русского НМ в ЭР позволяет выдвигать особые требования, прежде всего процессуальные. В частности, было бы целесообразно совмещать выборы в Совет по культуре с муниципальными выборами, что представляется единственной реальной возможностью провести эти выборы вообще.

Что же касается материальных норм, то здесь прежде всего должно быть учтено нынешнее состояние эстонского общества, в котором уже произошел межнациональный конфликт. При таком состоянии общества русское КСУ объективно своей основной функцией будет иметь правозащитную, и государство обязано будет предоставить для этого КСУ соответствующие механизмы. К таковым механизмам могут относиться:

- аналогичное президентскому право вето на любой закон, принятый Рийгикогу, или административный акт, допускающий дискриминацию русских. Данное право позволит эффективно бороться с институциональной и системной дискриминацией;

- аналогичное канцлеру юстиции и местным самоуправлениям право непосредственного обращения в Государственный суд с требованиям признания неконституционным и/или противоречащим международному праву любого закона, допускающего дискриминацию русских. Такое признание автоматически влечет за собой признание недействительным;

- право законодательной инициативы, которое, кстати, есть и у профсоюзов, и у местных самоуправлений;

- право инициирования правовых актов местных самоуправлений;

- право делать предписания как должностным, так и частным лицам, допускающим дискриминацию русских или ущемляющих их права. В случае отказа от исполнения предписания должно быть предусмотрено право наложения штрафа, поступающего в доход КСУ. Понятно, что причинитель вреда должен иметь право обжаловать как предписание, так и наказание в суде.

Понятно, что это только приблизительный каталог.

 

11.4. Формализация субъектности.

С учетом приведенных выше доказательств того, что КСУ – публично-правовое юридическое лицо, представляется следующая этапность шагов по формализации:

- Конгресс русских организаций Эстонии (не только культурных) принимает решение о внесении в Правительство меморандума о создании Русского КСУ (данное название отличается от «Русской культурной автономии»: НКА – право, КСУ – субъект). Основой меморандума может послужить данная экспертиза;

- Конгресс создает рабочую группу по выработке проекта Закона о Русском КСУ. Правительству предлагается принять участие в работе;

- готовый законопроект в виде меморандума передается в Правительство. Попутно обеспечивается давление на Правительство и Рийгикогу со стороны наблюдательных комитетов международных конвенций и Европарламента;

- Правительство после круга согласований и разработки подзаконных актов и сопутствующих законопроектов передает законопроект в Рийгикогу.

 

Звучит фантастично, но впереди – время перемен. Тем более, что денег у Правительства нет – пусть рассчитывается правами.

 

Заключение

Предложенный выше в результате экспертизы ЗоКАНМ подход позволяет:

- обойти содержание и процедуры ЗоКАНМ, объявив его рамочным законом. Пусть будет – как памятник;

- обойти критерий гражданства при определении НМ;

- дать русской общине ЭР идею, объединяющую как культурную, образовательную, социальную, так и правозащитную составляющую;

- добиться субъектности для общины с целью реализации своих коллективных прав;

- заложить через создание Русского КСУ структурной основы русского зарубежья.

 

Факультативный раздел: «соотечественники» и «Русский Мiръ»

Отдельной болевой точкой для Русского КСУ представляются связи с Россией, в которой уже больше десяти лет действует проект «соотечественники» и сравнительно недавно стартовал новый - «Русский Мiръ». С учетом традиционной идиосинкразии эстонцев ко всему российскому естественные связи Русского КСУ с Россией могут стать проблематичными, в связи с чем право на такие естественные связи должно быть оформлено законодательно.

Для формализации этого права есть смысл также обратиться к международным документам. Так, например, ч. 1 ст. 2 ратифицированного ЭР Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах гласит: «Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер».

Гаагские рекомендации уточняют, что «Хотя для государств не существует формальной обязанности финансировать эти частные учреждения, этим институтам нельзя мешать в поисках ресурсов из всех отечественных и международных источников».астоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, еспечить постепенно полное осуществление признаваемых

 

Источники:

1. RT I  1993, 71, 1001
2. http://web.riigikogu.ee/ems/saros-bin/mgetdoc?itemid=990830013&login=proov&password=&system=ems&server=ragne11
3. В.О.Мушинский «Основы гражданского права». М. Международные отношения. 1995
4. RT I  2002, 35, 216
5. RT I  1993, 37, 558
6. RTI  1993, 50, 694
7. RT I  1994, 40, 654
8. RT I  2000, 57, 372
9. http://estlex.ee/estlex/kehtivad/AktDisplay.jsp?id=19965&akt_id=19965
10. RT I  2003, 40, 275
11. http://estlex.ee/estlex/kehtivad/AktDisplay.jsp?id=19571&akt_id=19571
12. А.Осипов «Национально-культурная автономия: идея и реализация». LICHR, Таллинн, 2008
13. RT I 1999, 24, 358
14. RT 1992, 12, 192
15. RT I 1993, 63, 892
16. RTI 2003, 44, 302 
17. например, RTI1995, 94, 1627 
18. Гаагские рекомендации в Отношении Прав на Образование для Национальных Меньшинств и Пояснительная Записка. Фонд по межэтническим отношениям. Гаага. 1996.
19. Копенгагенский Документ Конференции ОБСЕ по человеческому измерению, 1990
20. Oslo soovitused rähvusvähemuste keeleliste õiguste kohta ja seletuskiri. Hague. 1998.
21. RTL2006, 59, 1069 
22. RTL2004, 16, 258 
23. Tallinna Ringkonnakohtu 28.02.2005.a. otsus haldusasjas nr 2-3/185/05
24. RT I  2007, 17, 82
25. Tallinna Halduskohtu 29.11.2005.a. otsus haldusasjas nr 3-913/2005