Внешнюю политику Эстонии многие представляют так: лицом Эстония развернута к США, спиной – к России, а руки ее лежат на братских плечах стран-членов ЕС. Нижний ряд на фотографии образуют страны ГУАМ и Афганистан с Ираком.

Правы также будут те, кто считают, что внешняя политика Эстонии не отличается самостоятельностью, что она полностью зависима от США в первую очередь, и во вторую – от ЕС. Тем более интересно, а какие же решения эстонцы все-таки принимают сами. И какие вокруг этого ведутся дискуссии, если ведутся.

Временной промежуток исследования – с момента вступления Эстонии в ЕС по наши дни.

Материалом же для данного исследования послужила литература, которую мало кто читает – ежегодники МИД Эстонии, издание МИД ЭР «Дипломатия», официальные сайты МИД ЭР и Эстонской школы дипломатов, а также «Издания Рийгикогу» (парламент Эстонии – С.С.). Вообще, количество и номенклатура издаваемой в Эстонии ведомственной литературы – тема для особого исследования; широкая публика в основном развлекается за счет ежегодника Охранной полиции Эстонии, а иные аналогичные издания известны гораздо меньше. Поэтому, как мне кажется, будет интересно узнать, что же сами эстонцы думают о своей внешней политике, как себя позиционируют в мире и как воспринимают окружающих.

Через это название исследования нуждается в уточнении: без (моих) эмоций.

Эстония в ЕС и НАТО: что дальше?

В 2003 году Эстония после соответствующего референдума вошла в ЕС и НАТО (сами договоры о присоединении вступили в силу годом позже). Цели, которые изначально обозначила для себя эстонская элита, оказались достигнутыми. Возник совершенно естественный вопрос: что дальше?

Понятно, что вступление в ЕС потребовало от внешнеполитического аппарата Эстонии упорной работы. Также понятно желание отдохнуть после хорошо сделанной работы. Ведь, по признанию канцлера МИД Прийта Кольбре (умер в 2006 году), работы было столько, что «накрывало с головой». Сомневаться в этом не приходится – один договор о присоединении к ЕС оказался объемом более 5 000 страниц…

Однако выяснилось, что отдыха не предвидится. 11 лет было потрачено на то, чтобы попасть в команды ЕС и НАТО. А в команде надо играть.

Поэтому 2003 год Кольбре назвал «годом переосмысления». И подал это как «кодовое слово» (märksõna). Вообще, «кодовые слова» - отличительная особенность Эстонии. Например, выступая на конференции Союза юристов Эстонии по поводу второго европейского конституционного договора, депутат Рийгикогу Урмас Рейнсалу весь конституционный договор смог уместить в четыре «кодовых слова». Так, безусловно, и понятнее, и проще. И можно не читать эту книгу.

Кольбре: «Прежняя т.н. проектная дипломатия, которой мы на десяток лет подчинили все ресурсы, и в рамках которой мысль уже двигалась привычно, закончилась. Цели проекта присоединения к ЕС и НАТО достигнуты. Куда дальше и как дальше? Вершины покорены. Что дальше – домой? Но домой уже нельзя вернуться, дом втащили вместе с собой на вершину. Теперь нужно вживаться в новые условия».

Кольбре довольно честно очертил диапазон поисков новой внешней политики Эстонии и указал, что «самые кардинальные взгляды извне министерства дошли до того, что присоединение к ЕС и НАТО вообще снимает потребность в самостоятельной внешней политике и, соответственно, во внешнеполитической службе». Однако же по поводу того, чем Эстония собирается реально заниматься дальше в своей внешней политике, он высказался по-эстонски поэтично: «Могут спросить, где же эта стратегия и что она в себя включает. Во-первых, эта стратегия еще не готова, и, во-вторых, никогда окончательно готова не будет, покуда будет вечно изменяющаяся и развивающаяся модель управления. (…) Наша цель – самим четко понять, что мы делаем, и делать то, что полезно для Эстонии, и делать это так, чтобы эта польза была и другим понятна».

Генеральный директор отдела политического планирования и вице-канцлер МИД по делам ЕС Рауль Мялк охарактеризовал конец 2003 и начало 2004 года как период «очень большого планирования». И назвал: новый вариант основ политики безопасности и приоритетов Эстонии в ЕС. Однако из его заявлений видно, что рамки членства уже начали сковывать фантазию – так, говоря об оборонной политике, он указал, что Эстония хочет «выделяться своим серьезным отношением к взятым обязательствам и выделять обещанные 2% ВВП на оборону и эффективно использовать их для выполнения своих обязательств на родине, а также активно участвовать в международных операциях». Из этого заявления видно, что сам факт участия в международных операциях – вне сферы решений Эстонии.

Когда-то я отмечал, что, если «старая Европа» поддерживает проект ЕС, то «молодая Европа» - проект расширения ЕС. Это же отметил и Мялк: «Эстония не принадлежит к тем, кто хотел бы стянуть ЕС обратно, или удовольствоваться ролью исключительно экономической организации – мы хотим участвовать во всех направлениях. (…) Мы поддерживаем дальнейшую интеграцию, но взвешенную, продуманную и в тех областях, в которых интеграция действительно приносит пользу всем».

Еще одно очевидное наблюдение: чем шире раздвигается ЕС, тем больше в Европе США. Потому что расширение ЕС идет параллельно с расширением НАТО. И взаимодействие ЕС и НАТО, вялое по совершенно понятным причинам – тема особой заботы эстонцев. Мялк: «В наших интересах – достойная доверия НАТО, достойный доверия ЕС. Если слова и дела ЕС и НАТО начнут расходиться или они в результате каких-то разногласий окажутся разорванными, то это будет вредно для нашей безопасности».

Мялк подметил еще одно последствие присоединения к ЕС и НАТО, не столь очевидное: мир для Эстонии расширился гораздо больше, чем в рамках границ ЕС. Говоря о дальнейшей роли МИД, он сказал: «Действительно, некоторые проблемы, которыми мы занимались ранее, мы теперь передали институтам ЕС, но в то же время есть задачи, которые остались и значение которых даже возросло. Поддержка эстонских предприятий в мире – это все-таки работа МИД. Наши предприятия ориентируют свои интересы дальше, чем ранее, когда мы работали «накоротке». Люди стали путешествовать дальше, и мы должны оказывать им там консульские услуги. Участие в процессе по безопасности уводит нас все дальше от Эстонии».

Через три года, в 2006 году, самостоятельных эстонских целей не прибавилось. Канцлер МИД по делам ЕС Кая Таел указала на целый ворох проблем, которыми надо заниматься – от энергобезопасности, которая стала частью общей оборонной политики ЕС, до проблем с изменением климата, расширением Шенгенского пространства, переговоров о конституционном договоре… «Кажется, что одна забота налезает на другую». При этом она подчеркнула, что во время как переговоров о вступлении в ЕС, так и во время референдума в Эстонии всячески подчеркивалось, что для эстонцев важно «место за столом, право голоса». Через три года обнаружилось, что «в слишком многих важных для Европы вопросах мы больше в роли слушателя, чем в роли докладчика. Всего мы не успеваем, это понятно».

Как показали последние годы, избавиться от «проектной дипломатии» Эстонии так и не удалось. Проект присоединения к ЕС и НАТО сменился проектом присоединения к Шенгенской зоне, затем – к зоне евро. Не знаю, поэтому ли, или по какой другой причине, но 5 целей внешней политики Эстонии, заявленные сейчас на официальном сайте МИД, выглядят довольно вяло. Впрочем, судите сами. Это:

1. Обеспеченность и неделимость безопасности, стабильность и предсказуемость международных отношений.

2. Обеспечение предпосылок для развития экономики Эстонии, либеральные экономические отношения и пространство.

3. Защита лиц (почему «лиц», а не «граждан» - вопрос отдельный – С.С.) Эстонии за рубежом и во внешних отношениях.

4. Влиятельность и хорошая репутация Эстонии.

5. Ценностное пространство, развивающее демократию, права человека, принципы правового государства и экономические свободы.

Период ученичества

Рауль Мялк: «Все старые страны-члены, которые когда-то тоже были новыми, утверждают, что первые пару лет уходят на обустройство и вживание. Смею сказать, что мы в этом смысле не лучше и не хуже, чем наши предшественники».

Период ученичества оказался для Эстонии очень коротким. Отчасти потому, что «самыми молодыми» в одиночку побыть не удалось вообще – вместе с Эстонией к ЕС присоединилось еще 9 стран, а следующий пакет присоединяющихся был уже на подходе – Болгария и Румыния с января 2007 года.

Что касается референдума по присоединению к ЕС и НАТО и внесении дополнений в конституцию, то, по мнению отдела ЕС МИД, предшествующий референдуму период был использован по-полной для ознакомления с деятельностью ЕС. Хотя основная тяжесть по проведению этой работы легла на Госканцелярию, а не на МИД.

Период ученичества имел и свое формальное выражение – статус наблюдателя, который продлился с момента подписания договора о присоединении в Афинах 16 апреля 2003 года до его вступления в силу 1 мая 2004 года. Больше учиться было уже просто некогда, поэтому и соответствующий анализ отдела ЕС МИД назывался «2003 год – год ученичества».

Один из наиболее часто задаваемых в «период ученичества» вопросов - а что Эстония привнесла в ЕС? Рауль Мялк: «ЕС получил 1,35 миллиона очень предприимчивых и достойных людей, и это, на мой взгляд, самый большой вклад Эстонии. Для эстонцев характерна как сильная тенденция к самокритике, так и к критике сограждан. В то же время, глядя на все со стороны, можно утверждать, что многие отрасли и специалисты в Эстонии развились уже до такого уровня, что мы, безусловно, обогатим старую Европу».

Насчет «обогащения»: пятое расширение ЕС, произошедшее в основном за счет стран бывшего восточного блока, оказалось наибольшим по людским и территориальным показателям, но наименьшим по показателям ВВП.

Институты

Кто в Эстонии занимается внешней политикой? Ответ «МИД» будет правильным, но неполным. Притом, что в Эстонии, в отличие от Франции, нет поста евроминистра, в Эстонии есть второе министерство, напрямую связанное с внешней политикой – это министерство обороны. Говорить о том, что у Эстонии нет своей обороны, не стоит, но то, что эта оборона недостаточна, признают все. Самый показательный пример здесь – воздушное патрулирование неба Прибалтики, которое страны НАТО осуществляют посменно. При этом внешнеполитические отношения с НАТО у МИД и МО настолько переплетены, что МО может рассматриваться практически как второе внешнеполитическое ведомство. Эта особенность объясняет и некоторую дистанцию между МО и Силами обороны – последние политикой занимаются гораздо меньше. Для всех же остальных министерств и ведомств присоединение к ЕС обозначило новую веху: работа по линии ЕС стала внутренней рутиной. Решающая роль при этом, конечно, принадлежит правительству.

Так как Эстония – парламентская страна, то отчасти выработкой внешней политики занимается и парламент, у которого две внешнеполитические комиссии – комиссия по иностранным делам и комиссия по делам ЕС. Еще есть парламентские группы, например, эстонско-израильская. Число этих групп колеблется, и иногда превышает три десятка.

Президент во внешних сношениях играет в основном представительскую роль.

Интересно, что никак, нигде и никем как проводники внешней политики Эстонии не рассматриваются евродепутаты. Избранные в Европарламент ото всей страны (а не от округов), они в самой Эстонии не обладают никакими полномочиями, а обратная связь с ними тоже практически никак не урегулирована, хотя и есть соответствующее представительство.

Рауль Мялк, говоря в 2003 году об организации служб «по делам ЕС», не счел нужным скрывать проблемы. «В целом эстонская система выстроена так, что сглаживание межведомственных противоречий, а также решение многих иных вопросов отдано Секретариату ЕС. В старых странах-членах система координации появлялась на свет в муках, и у нас были, и, очевидно, еще будут сложности». По его мнению, ведомственная организация подразумевает, что при появлении новых проблем есть большой риск того, что они окажутся в «серой» межведомственной зоне, и никто ими заниматься не будет. В то же время нельзя допустить существования нескольких координационный центров, так как в таком случае возникает вопрос уже об их взаимной координации.

Специфическая модель ЕС, в котором основные решения принимаются Советом министров ЕС, ставит перед всеми странами-членами острую проблему роли национальных парламентов в делах ЕС. Эта тема практически никогда не возникала в русском медийном пространстве, но является весьма актуальной для эстонского истеблишмента. Исследований и проблемных статей на эту тему написано много. Одна из них, принадлежащая магистру европейской политики Айли Рибулис, имеет говорящее название: «Полтора года в ЕС: первые победы Рийгикогу».

Правда в том, что после вступления в ЕС национальные парламенты чувствуют себя не только брошенными, но и униженными. Что им досталось от вступления в ЕС? Транспонирование европейских директив в национальное законодательство да ратификация международных договоров ЕС и изменений к ним. Работа же по «приведению в соответствие» национального законодательства с директивами ЕС каждый раз болезненно бьет по самолюбию.

Парламентский контроль за правительством – штука тонкая, а за деятельностью и решениями правительства на поле ЕС – совсем деликатная. Рибулис: «Парламенты не хотят больше просто наблюдать за политикой правительств в делах ЕС, а хотят сами в ней участвовать и давать правительствам руководящие указания». Поэтому парламенты, как могут, отвоевывают свои плацдармы и пытаются на них закрепиться. Разница же в государственном устройстве стран-членов ЕС такова, что общих рецептов тут нет. Например, к странам с сильным парламентским контролем Рибулис относит Северные страны и Австрию. Она отмечает, что новые страны-члены ЕС за образец брали как раз их, потому что парламенты этих стран хорошо информированы о делах ЕС и их решения являются для правительств обязательными. Латвия пошла по тому же пути, и латвийский Сейм взял на себя функцию одобрения соответствующих решений правительства. В Литве пошли от цветов национального флага и проекты, поступающие от ЕС, решили по степени важности делить на красные, желтые и зеленые. В зависимости от цвета одобрение парламента является обязательным, рекомендательным или несущественным.

Рибулис: «В Эстонии Рийгикогу по сравнению с правительством находится в более слабой позиции как с точки зрения компетенции и ресурсов, так и информации. Дела ЕС от многих членов Рийгикогу далеки, сложны и чужды, и погружение в них требует от депутатов дополнительных усилий. К технической сложности прибавляется большой объем информации – ежедневно в Рийгикогу приходит два-три проекта актов ЕС. В комиссии же чиновников мало, и бесконечно увеличивать им нагрузку нельзя».

Речь идет о парламентской комиссии по делам ЕС, на которую в Эстонии легла основная нагрузка на европейском направлении. Эстонская модель сложилась так, что парламентская позиция формируется в основном в этой комиссии, в парламент же правительство обязано передавать проекты тех европейских правовых актов, в отношении которых Рийгикогу должен принять закон или решение. Нормой эстонского законотворчества стало также то, что пояснительная записка к теперь уже любому законопроекту обязательно содержит главу о соответствии законопроекта праву ЕС.

Рибулис: «В качестве критики можно сказать, что комиссия по делам ЕС формирует свою позицию главным образом на основании информации, пришедшей из правительства, сама же она не успевает добывать и обрабатывать информацию, пришедшую из других источников, например, заинтересованных групп».

Данный сюжет был приведен мной с двумя целями. Во-первых, показать, что не все эстонцы копируют – что-то приходится выдумывать и самим. Во-вторых, на фоне такого примера становится понятно, что аппаратных и институциональных проблем подобного рода – сотни, и практически ни одна из них не привлекает внимание СМИ.  

Звездные моменты

Практически все звездные моменты эстонской внешней политики связаны с «проектной дипломатией» - так, например, по поводу присоединения к Шенгену в декабре 2007 года в Таллине был даже устроен салют. Однако два события выбиваются из этого ряда - визит президента США Джорджа Буша в декабре 2006 года и неофициальная встреча министров иностранных дел стран НАТО в апреле 2010 года. Гораздо менее значимым был визит британской королевы Елизаветы II в октябре 2006 года.

Оба мероприятия запомнились прежде всего беспрецедентными мерами безопасности. В отношении королевского визита посол Эстонии в США Юри Луйк высказался так: «Ее визит был сложным с точки зрения протокола, как того и следует ожидать от королевского визита. В то же время проблемы безопасности не были на переднем плане, хотя, конечно, и королеву Елизавету II охраняют тщательно». «И» Луйка познается в сравнении – он писал о своих впечатлениях от визита американского президента.

Значение визита Джорджа Буша-младшего для эстонской элиты трудно переоценить. Вот оценка Луйка: «В истории восстановившей независимость Эстонии были времена, когда мы за такой визит готовы были душу продать. Сейчас мы стали умереннее, СМИ ворчали по поводу перекрытого движения, но в целом все-таки чувствовали гордость».

Визит Буша не имел какой-то насущной повестки дня и был ориентирован целиком на эстонскую элиту. Луйк о беседе в президентском дворце в Кадриорге: «Тема разговора колебалась от России до Ближнего Востока, настрой был свободным и непринужденным. Как и ожидалось, основной стала тема Грузии, так как США занимаются ей много, а президент Эстонии только что вернулся из своего первого рабочего визита в Тбилиси. Отношения России с Грузией стали напряженнее, ситуация – сложнее. Характерным было то, что в основном в Кадриорге обсуждалось наше сотрудничество далеко за рубежом. Двусторонние отношения Эстонии с США настолько беспроблемны, что в них, собственно, нечего обсуждать на таком высоком уровне».

Сцена «В ожидании Буша», согласно зарисовкам Луйка, выглядела так: «Перед Кадриоргским дворцом переминались с ноги на ногу и разогревались Правительство Республики и конституционные институты».

Президент США Джордж Буш-младший – первый действующий американский президент, приехавший собственно в Эстонию. Президент США Герберт Кларк Гувер был в Эстонии лишь проездом, а Билл Клинтон – уже после окончания своих президентских полномочий. Говоря о том, что внешняя политика Эстонии является насквозь проамериканской, следует иметь в виду, что она при этом строго прореспубликанская – американских демократов в Эстонии совсем не жалуют. Доказательством тому является письмо «европейских интеллектуалов», которых тут же окрестили «буш-менами», президенту США Бараку Обаме, которое было отправлено ему летом 2009 года. В нем подписанты жаловались на «перезагрузку» отношений США с Россией и охлаждение отношений с «молодой Европой». Жаловались и поучали. В письме, формально написанном группой лиц, в том числе лидером партии IRL Мартом Лааром, содержалось, например, такое выражение: «наши нации бесконечно обязаны Соединенным Штатам». 

Но это – о грустном; вернемся к звездному часу эстонской дипломатии. Как следует из мемуаров Луйка, главной целью визита Буша, который продлился всего полдня, было пожать максимальное количество рук. С этой целью были организованы встречи в Кадриорге, в Доме Стенбока (резиденция эстонского правительства – С.С.), пресс-конференция в Банке Эстонии, а также обед в концертном зале Эстония, за время которого «Буш пожал руки еще приблизительно 80 руководителям, деятелям культуры, ученым и солдатам Эстонии». Если добавить к этому обычную для Буша встречу с сотрудниками американского посольства и проведенный поутру брифинг (гостиница SAS Radisson, которую целиком отвели для американской делегации, по выражению Луйка, на ночь и еще полдня стала Белым Домом), то, при любом отношении к Бушу, следует признать его работоспособность.

А за что, собственно, жались руки? Луйк прямо пишет об этом: «Признательность за нашу помощь в Ираке и Афганистане, за наставничество в Грузии. Хвалили наши экономические реформы и приводили другим в пример. Одним словом, поклон со стороны США своим союзникам». В другом месте Луйк пишет, что «За стол к Бушу были приглашены и некоторые активисты, которые делятся опытом Эстонии в Грузии, на Украине и в других местах».

Двусторонние отношения

Двусторонние отношения Эстонии с другими странами можно разделить на несколько блоков, среди которых самым многочисленным будет, конечно, «все остальные». Особого указания требует сложившийся формат Северных и Балтийских стран NB8 и Балтийская Ассамблея. А вот, например, представителю Эстонии в Болгарии Кристе Килвет писать в ежегодник, по большому счету, не о чем, кроме как о самом факте открытия эстонского посольства в Софии. В результате – совместное суровое советское прошлое и болгарские красоты. Однако один перл все же нашелся: по ее мнению, после вступления Болгарии в ЕС последний «обогатился кириллическим алфавитом, родиной которого, как известно, является Болгария». А ведь Эстония сама могла бы обогатить ЕС кириллицей, и на три года раньше, но вместо этого выводит у себя это богатство под корень.

Обещание «без эмоций» оказалось легче дать, чем сдержать.

Отношения Эстонии с остальными «балтийскими тиграми» далеко не такие тесные, как может показаться со стороны. По мнению посла Эстонии в Латвии Яака Йыерююта, «Рига – большой европейский город, который находится всего в трехстах километрах от Таллина, и о котором у большинства эстонцев нет ни малейшего представления». Рига интересует только эстонских бизнесменов – в коммерческом регистре Латвии зарегистрировано свыше 1100 предприятий эстонского происхождения, и Эстония занимает первое место среди латвийских инвесторов.

Такое положение Йыерюют полагает ненормальным и, будучи писателем, пытается представить эстонцев и латышей вообще как единый народ, живший когда-то в единой Ливонии. Однако состояться по-настоящему братскому единству мешает… языковой барьер. Отчасти его позиция понятна – последний эстонско-латышский словарь был составлен 40 лет назад. При этом, разумеется, у Йыерююта нет ни слова о русском языке, как готовом средстве для преодоления этого языкового барьера. Зато есть следующие рассуждения: «Насильственные дружба и братство, которые навязывала советская Москва, и исходящее от нее же выключение исторической памяти, переписывание истории, замалчивание прошлого и т.д. и т.д. – все это оставило свой негативный след на отношениях между эстонцами и латышами. Я думаю, будет правильно, если мы это для себя признаем, выскажем это прямо, и впредь будем серьезно заниматься тем, что предлагает нам наша долгая общая история».

Название обзора рапорта о перспективах эстоно-латвийского сотрудничества до 2020 года, представленного директором бюро Северной Европы и Балтии 2 политического отдела МИД Керсти Ээсмаа, тоже имеет говорящее название: «Без Латвии нам никак…». Найти же какие-то публикации о Литве вообще затруднительно.

«Вместо» этого особое место во внешней политике Эстонии занимают страны ГУ(А)М, в отношении которых Эстония выступает, как мы уже видели, в роли наставника. Посмотрим теперь без привычной иронии, что же эти отношения собой представляют, и в чем выражаются.

Начнем с того, что аббревиатура ГУАМ – созданной в 2001 году организации, включающей в себя Грузию, Украину, Азербайджан и Молдову,- в Эстонии практически не используется. Интенсивность контактов тоже неравномерная: по степени важности для Эстонии это Грузия, Украина, Молдова. Азербайджан уже практически перешел в блок «все остальные». Цифры подтверждают это наблюдение: 25% денег из программ развития и гуманитарной помощи Эстонии в 2006 году ушло в Грузию, по 9% - в Украину и Молдову, 6% - в Афганистан. Директор бюро МИД по сотрудничеству в деле развития Марье Лууп назвала Грузию, Молдову, Украину и Афганистан «приоритетными партнерскими странами». Поэтому (А) – это уже Афганистан, а не Азербайджан.

О политическом сотрудничестве этих стран и антироссийской направленности этой своеобразной дружбы известно много. О практической же части известно гораздо меньше.

Меньше всего интереса из этой группы для Эстонии представляет Молдова. Обзор «Выбор Молдовы» дипломатический советник в этой стране Куйдо Меритс начинает так, словно продолжает некий затянувшийся спор: «Нет нужды, видимо, еще раз подчеркивать, что желание Эстонии помочь Молдове в деле интеграции с ЕС и с внутренними реформами искренне, и Молдова это почувствовала».

Меритс по-эстонски сдержан в оценке происходящих в Молдове процессов, но определенной резкости хватает и в адрес молдаван, и в адрес чиновников ЕС. Он называет Молдову «страной доноров», и перечисляет: DFID, EBRD, EIB, IMF, SIDA, UNPD, USAID, World Bank и т.д. «Мы ожидаем от Молдовы динамичности, решительности, административной состоятельности и политической воли. Пока в этом явно наблюдается недостаток». Так как каждый из упомянутых доноров имеет в стране своих контролеров, то тон Меритса несколько смягчается: «Мы и сами помним, как в начале 90-х нас контролировали, осматривали и оценивали на тему, имеют ли дело спонсоры все-таки с цивилизованным обществом, и стоит ли вообще здесь возиться. В таком же положении Молдова сейчас». При этом «Молодые энергичные чиновники МИД Молдовы декларируют, что, так как болезнь длится уже по меньшей мере 15, а на деле 50 лет, то лекарство уже не помогает, и для устранения ряда отставаний необходимо срочное хирургическое решение!».

Комментируя свой статус дипломатического советника, Меритс делает достойное внимания наблюдение: «Как Эстония, так и Молдова видели отдельных советников, от которых было больше раздора, чем пользы».

Отметив, что, после присоединения Румынии к ЕС у Молдовы появилась с ЕС общая граница, Меритс коснулся и главного политического вопроса Молдовы – статуса Приднестровья. «Несомненно, что вопрос статуса Приднестровья следует решать согласно принципу территориальной целостности Молдовы. Однако этот «замороженный конфликт» не должен препятствовать стране двигаться по пути интеграции с ЕС, пожалуй, даже наоборот».

Украинские, молдавские и грузинские фамилии стали появляться в списках выпускников Эстонской школы дипломатов с 2005 года – с указанием страны. Что удивительно, так это то, что и русские имена в списке выпускников – совсем не редкость. Другое дело, что в публичных дебатах эти русские имена вообще не всплывают.

Про Украину в мидовских изданиях найти что-то трудно, особенно после прихода к власти Януковича. Иное дело – Грузия. Менторство в отношении Грузии действительно разносторонне.

Например, в 2004 году началась программа Оборонной академии Эстонии (Sisekaitseakadeemia) по подготовке грузинских полицейских. Более того, согласно первоначальному плану по этой программе должны были обучаться полицейские как Грузии, так и Абхазии. Советник полицейского колледжа академии Пирет Палусоо и не думала скрывать в своих заметках, что подготовка сотрудников грузинской патрульной полиции не обещает быть легкой: «С помощью радикальных организационных изменений правительство Грузии решило избавиться от оставшегося с советских времен ореола жадной до денег дорожной милиции – из патрульной полиции должен был сформироваться новый бренд грузинского правопорядка, способный вызывать доверие». Результат – есть; грузинская полиция вымогательствами на дорогах более не занимается. Эстонская дорожная полиция, кстати, тоже.

Описывая гуманитарную помощь Эстонии Грузии, дипломат Лаура Пакасте приводит, что МИД ЭР финансировал проекты по подготовке грузинских пограничников, полицейских, судей, дипломатов, чиновников, социальных работников и работников образования. При этом интерес к подобной помощи проявили «как государственные учреждения, так и частные предприятия и организации третьего сектора». Отметим по ходу, что от «проектной дипломатии» Эстонии так и не удалось избавиться.

Военное вторжение Грузии в Южную Осетию затормозило эту проектную деятельность и переориентировало ее в исключительно донорский аспект. Признания рядового дипломата, кстати, позволяют получить представление о том, как грузинское руководство подготовилось к своей «маленькой победоносной войне»: «При комплектации посылок с помощью мы опирались на официальные просьбы Грузии о помощи, которые постоянно дополнялись в связи с ростом интенсивности военных действий. Так как в первые дни конфликта нужно было прежде всего помогать раненым, то Эстония послала в Грузию лекарства, пакеты первой помощи, полный комплект оборудования для трех бригад скорой помощи, спасательное оборудования для извлечения людей из-под завалов, а также одеяла, термопростыни и пр.».

Продолжать грузинскую тему применительно к внешней политике Эстонии можно долго. На что следует обратить внимание? На «штучный» подход: командированные в Грузию пять саперов, один психолог, один врач и т.п. Ассортимент – широкий, объем поставок – маленький. Налицо – отсутствие внятной специализации (если не брать во внимание специализацию на «экспертах по России»). В отличие от скандинавов, например, поставляющих наблюдателей по всему миру.

Столь же долго можно развивать и тему Афганистана. При этом следует сразу же сделать принципиальное замечание о том, что в самой Эстонии нет понимания того, что она – воюющая страна. Военная экспертиза происходящего в Афганистане в СМИ – не существует. Есть лишь сообщения о том, кто туда отправился, кто оттуда вернулся, и кого там убили или ранили. По линии МИД у Эстонии есть гражданский представитель в Афганистане, который исправно пишет рапорты и даже ведет свой блог. Но вообще «Эстония в Афганистане» - отдельная тема, в которой надо делать совсем другие акценты.

Заканчивая этот раздел, подчеркну всю неестественность в обычных условиях особой дружбы Эстонии с Грузией, Молдовой, Украиной и Афганистаном. Откуда она? Для ответа на этот вопрос достаточно вспомнить, за что Буш пожимал руки эстонской элите.

Вопрос взаимоотношений с Россией для Эстонии, напротив, слишком политизирован, чтобы на эту тему выступали дипломаты. Тут не работает даже принцип «О России либо плохо, либо ничего», привычный для эстонских политиков и СМИ. Например, единственное выступление в ежегоднике МИД посла Эстонии в России Марины Кальюранд посвящено… 85-летию эстонского посольства в Москве в 2006 году. Собственно о России у нее полабзаца, посвященного истории здания: «Прошло 85 лет со дня, когда в osobnjake в Малом Кисловском переулке, построенном купцом Собиновым для своей любовницы, начало работу посольство Эстонской Республики. Может быть, дом и не строил Собинов, а может быть, и не было у него любовницы – какая разница, такова легенда этого дома». Практически единственным выступлением на российскую тему было выступление председателя комиссии по государственной обороне Рийгикогу Свена Миксера с говорящим названием «О русском вопросе. Абстрактно». Подзаголовки тоже хороши, например, «Является ли Россия единственной заботой Эстонии?» Ответ на этот вопрос нынешнего председателя СДПЭ – «В мире есть и другие заботы».

Поэтому своеобразным прорывом в этой сфере следует считать свежую статью в «Дипломатии» Кярт Юхасоо-Лоуренс, которая, кстати, является редактором ежегодника МИД. Статья называется «Табуированная тема дипломатов» и имеет подзаголовок «О российской «политике соотечественников» в приличном обществе не говорят». Так как я еще не расстался с надеждой убедить главного редактора «Балтийского мира» в желательности ее перевода и публикации в журнале, то реферировать ее не буду. Однако отмечу трезвый взгляд и наблюдательность госпожи Юхасоо-Лоуренс.

Репутация

Репутация возникает и важна там, где существуют конкурентные отношения. Вне конкуренции репутации не существует. Нельзя, например, утверждать, как это случилось в одном из моих судебных дел, что «Поступок N подорвал репутацию всей тюремной системы в целом» - тюремная система ни с кем не конкурирует. У нее нет репутации, но есть компетенция.

В международных отношениях, однако, у каждого государства есть своя репутация. Потому что государства конкурируют между собой. В том числе - буквально. III секретарь второго политического отдела МИД Мария Орлова, описывая покупку в 2002 году здания для миссии Эстонии в ЕС в Брюсселе, указала, что благодаря той оперативности, с которой эстонское правительство выделило деньги, эстонцы «успели опередить другое присоединяющееся к ЕС государство, которое также испытывало очень большой интерес к зданию на улице Гуимард».

Отвечая на вопрос о том, должна ли Эстония заниматься формированием своей репутации в условиях, когда в ЕС 25 государств (2003 год) и 26 – в НАТО, Рауль Мялк сказал следующее: «За репутацию сражаются все государства в мире, прикладывая к этому усилия, расходуя на это средства, и этим же должна заниматься Эстония. Мы должны инвестировать в формирование репутации. Это сложная деятельность, так как одна идея срабатывает, а другая – нет, одна идея срабатывает в одном месте, а другая – в другом. Хорошо, что Эстонию можно описывать несколькими способами, углы зрения, из которых можно исходить, очень различны. Эстония должна представлять для других интерес, должна запоминаться. Мир не всегда должен быть согласен с тем, что мы делаем, но они должны как-то относиться к нашим действиям, у них должно быть какое-то представление об эстонцах».

Как уже указывалось, внутри страны у МИД репутации нет и быть не может, что не исключает возможности «измерений». В 2006 году канцлер МИД Матти Маазикас выразил известный скептицизм по поводу этих «измерений», но все же признал, что такие вещи, как удовлетворенность граждан публичными услугами, а также их информированность вполне измеримы. И привел результаты соответствующего социологического опроса, проведенного по заказу МИД: хорошо или средне оценили работу МИД 74%, плохо – лишь 7%. При этом 76% опрошенных ни разу не сталкивались с деятельностью МИД.

Ожидания в отношении МИД оказались вполне прагматичными: 95% высказались в пользу оказания МИД услуг и помощи гражданам Эстонии в зарубежных странах. Гораздо менее значимыми оказались консульские услуги, формирование репутации Эстонии за рубежом и лишь потом формирование внешней политики Эстонии.

Имиджевая кампания Welcome to Estonia!, призванная разрекламировать Эстонию за рубежом, обернулась скандалом из-за огромного количества затраченных на ее разработку средств. Идей отчебучить еще «чего-нибудь эдакое», типа статуи Калевипоега в Таллинском заливе, хватает, но нет денег. При этом простая мысль о том, что репутация страны – это следствие ее поступков на международной арене, мало кому из дипломатов приходит в голову. В итоге репутация не создается, а делается.

Сами же эстонцы оценивают репутацию Эстонии по своей, отчаянно уникальной шкале. В ходу, например, такой термин, как tõsiseltvõetavus. Что в буквальном переводе – «всерьезвоспринимаемость». Вот эстонский минный тральщик (в силу понятных причин это деревянное судно) пересек Атлантику и вошел в Нью-Йорк. По этому поводу – прием в эстонском посольстве, на котором зачитывается приветственный адрес главы МО Яака Аавиксоо. Из адреса следует, что Эстония теперь воспринимается в мире гораздо серьезнее, так как она теперь не просто морская, а океаническая держава. «Шок и трепет».

Тем не менее, как мы видели, «влиятельность и хорошая репутация Эстонии» остается приоритетом № 4 внешней политики Эстонии. А «предсказуемость международных отношений» - приоритет № 1. Назвать же эстонскую внешнюю политику логичной, а значит – предсказуемой, я не возьмусь. Для нее, например, характерны моментальные реакции на спорные события – взять хотя бы политическое заявление Рийгикогу «О российской военной агрессии в Грузии» в августе 2008 года, единственное во всем ЕС. Потому что не было военной агрессии. Или – признание Косово. И наоборот – если Эстония так борется со всеми проявлениями российского «имперского духа» и «оккупациями», то где слово Эстонии в споре, развернутом Японией за обладание Южными Курилами? Нет такого слова…

Поэтому при оценке репутации Эстонии и оценки в этом смысле эстонской внешней политики я бы воспользовался заголовком статьи публициста Александра Чаплыгина: «Эстонцы, хоть в Ливию не лезьте!». А мой эстонский знакомый Пааво Кангур назвал Эстонию «государством-осой».

Маленькая страна

Кто делает внешнюю политику Эстонии? С 1991 года по наши дни это, в основном, «курсисты» - выпускники одногодичной Эстонской школы дипломатов, в которую принимают уже с высшим образованием. В составе СССР эстонцы, как дипломаты, особенно не проявились – можно вспомнить лишь посла СССР в Никарагуа Вайно Вяльяса. Поэтому говорить в Эстонии о «карьерных дипломатах» и «политических назначенцах» всерьез не приходится – разница между ними всего один год обучения. При этом само обучение сугубо прагматично, и школа готовит именно тех специалистов, которые потребуются завтра. Например, курс на 2010/2011 учебный год называется «Международные отношения и европейская интеграция». Характерно также, что язык обучения – английский.

Создание школы – одно из стратегических эстонских решений; готовить дипломатов для независимой Эстонии начали еще в 1990 году – за год до решения о независимости. Потребность оказалась настолько большой, что в 1991 году было принято целых три группы вместо одной – «Дипломатия и международные отношения», «Консульские сношения» и «Внешнеторговые отношения».

Любительский уровень эстонской дипломатии оправдан тем, что Эстония – маленькая страна, и ее людские ресурсы отнюдь не безграничны. Откуда, например, было брать команду по присоединению к ЕС и НАТО? Давать объявление в газету? А люди требовались немедленно…

Эстонские политики и дипломаты действительно очень часто вставляют в свои речи фразу о том, что Эстония – маленькая страна. Факт – очевидный, но что за ним? За уютной формулировкой скрывается то, что Эстония – недостаточная страна. Эстония физически не может позволить себе иметь посольство в каждой стране мира, поэтому приходится договариваться об оказании консульских услуг с другими странами. Сколько раз на протяжении этих заметок встречались фразы типа «брошены все ресурсы», «накрывало с головой», «чиновников мало, и бесконечно увеличивать им нагрузку нельзя»? Много, и это – лейтмотив эстонской дипломатии, которая даже не в состоянии позволить себе нормального дипломатического вуза.

Понятно, что кризис прижал и бюджет МИД. Кризис четко очерчен и заголовками статей в мидовских изданиях: от «Эстония на пути в клуб богатых» (2007) через «Экономический кризис и внешняя политика» (2008/2009) до «Лучше мужик без денег, чем деньги без мужика» (2011). Последними сытыми годами были 2006-2007, когда даже принимались дополнительные бюджеты. Читая вице-канцлера МИД по административным вопросам Мартена Кокка о приоритетах МИД при распределении ресурсов, я удивился фразе о том, что львиная доля средств из дополнительного бюджета будет пущена «на инвестиции». Какие могут быть инвестиции у МИД? Оказалось – покупка и ремонт зданий посольств. Действительно – с этой точки зрения реальные инвестиции в недвижимость. Ведь каждое посольство – это всегда столичный особняк. А столичные особняки всегда стоят очень дорого. Остается позавидовать в этом смысле российской дипломатии, которой вся посольская недвижимость досталась от СССР.

Кстати, и эстонцам не все приходится покупать. Фотографии посольств к этому тексту любезно предоставил МИД Эстонии, но при этом просили указать, что здания посольств Эстонии в Хельсинки и Берлине являются возвращенными восстановившей независимость Эстонии, а не заново купленными.

Выше шла речь о программах развития и гуманитарной помощи, в рамках которых Эстония выделяет свои средства третьим странам. Но что это за средства? В 2003 году – 7 млн. крон, 2005 – 8 млн., 2006 – 15 млн., 2007 – 23 млн., а в 2010 – 19 млн. То есть очень мало, но для Эстонии – много. Остается сравнить это с 10 млн. крон, которые эстонское правительство в спешном порядке выделило из резервного фонда для Грузии после провалившегося вторжения последней в Южную Осетию в августе 2008 года.

Из указанной эстонской недостаточности следуют, по меньшей мере, два вывода. Мне довелось как-то беседовать с Юри Луйком, который, будучи тогда главой МИД, один из этих выводов сформулировал так: «Эстония – маленькая страна. Поэтому мы имеем право только на одно мнение по одному вопросу, и оно должно быть изложено коротко и ясно. Никто не будет вникать в подтекст заявления главы эстонского МИД» (цитирую по памяти).

Этот эстонский подход, на первый взгляд верный, имеет многочисленные последствия. Так, например, эстонская элита поразительно консолидирована в вопросах внешней политики, и никаких дискуссий на эту тему практически не ведется. Нет, например, никакого антивоенного движения против военного присутствия Эстонии в Ираке и Афганистане. Хотя гробы и раненых оттуда привозят так же, как и из любого другого места, где стреляют. Внутри страны элиту могут раздирать жесточайшие противоречия, доходящие до личной ненависти, но наружу принцип «Одна страна – одно мнение» действует безукоризненно.

Более того, негласное требование краткости сигнала заставляет формулировать его в виде императива, что тоже имеет свои последствия. Ярче всего эта императивность проявляется в риторике бывшей главы МИД Кристины Оюланд, которой, если почитать ее выступления, все вокруг должны:

«Россия должна прекратить регистрацию граждан ЕС в милиции»,

«Европейские предприятия должны уйти из Белоруссии»,

«Европа должна отреагировать на российскую агрессию»,

«Европа должна дать четкую перспективу таким странам, как Украина, Грузия и Азербайджан» и т.д., перечень можно продолжать очень долго.

Подобные императивы часто граничат с грубостью, а иногда так и воспринимаются. Что, разумеется, сказывается на репутации.

Второй вывод не так очевиден. Почему-то считается, что маленькому государству проще изменить свою внешнюю политику, чем большому. Потому что маленькие более разворотливы, чем большие. Но все сказанное выше подводит к тому, что для недостаточного государства изменение вектора внешней политики – задача на грани невозможного. Потому что в ту внешнюю политику, что есть, недостаточное государство вкладывает все свои ресурсы, и все равно еле успевает ее обслуживать. У недостаточного государства нет даже черновиков альтернативной внешней политики, не говоря уже о ресурсах. Поэтому ожидать от эстонского МИД изменений, например, в области эстоно-российских отношений не стоит. Для краткосрочных прогнозов в этой области достаточно, как мы убедились, просто зайти на сайт Эстонской школы дипломатов и посмотреть, какую группу там набирают на следующий год.

Является ли такая внешняя политика единственно возможной? Конечно, нет. Но для этого следует понизить уровень ее напряжения и напряженности, а политической воли к этому нет.

В заключение отмечу, что использованное мной определение «недостаточное государство» не имеет уничижительного оттенка, а лишь фиксирует реальность. Есть государства куда менее достаточные, чем Эстония. Например, Абхазия. Мой друг Николай Алхазов, недавно побывавший там, рассказал, что оформлял для поездки «выездную визу». Я слышал раньше это выражение, но не знал, что это такое. Думал, что это разрешение на выезд из страны, и внутренне негодовал по поводу такой меры.

Оказалось, что выездная виза – это ловкая придумка совсем недостаточных государств, которые могут содержать лишь крайне ограниченное число посольств. В страну с таким визовым режимом ты въезжаешь без визы, лишь с распечаткой подтверждения того, что ты ходатайствовал о визе по Интернету. А саму визу оформляешь уже на месте, и показываешь ее пограничникам при выезде. Поэтому и называется – «выездная виза».

Маленькая страна Эстония оперирует въездными визами.

"Балтийский Мир"

Обсуждение закрыто